如何將一行資料同時補正0.05

作者簡

介：陳清秀，東吳大學法律學系專任教授、法學博士、美國喬治城大學訪問研究學者。文

章來源：

陳清秀著

《行政罰法》，法律出版社2016年版。

轉自“墨上公法

”公號。

一、“一行為不二罰原則”之法理依據

“一行為不二罰原則”，又稱“禁止雙重處罰原則”，顧名思義，指就人民同一違法行為，禁止國家為多次之處罰，其不僅禁止於一行為已受到處罰後，對同一行為再行追訴、處罰，也禁止對同一行為同時做多次之處罰。

德國《基本法》第103條第3項規定：

“任何人均不得因同一行為，根據一般性刑事法律多次被處以刑罰。

”即明文規定在刑罰上採取“一行為不二罰原則”。

然此一原則，可否擴及違反“行政罰法”上之處罰，不無疑義。

就此有認為

“法治國家的問題中，必須特別注意一種情形，即國家將反覆以個人——不一定是有責的——偏差行為為著力點而做反應。

就此而言，第二次制裁的必要性，不能當然排除，誠如德國聯邦憲法法院表示‘無論如何不存在一項一般性的，對單一且同一事件不得施以兩次不利益後果的基本原則’

，因為國家為了響應其不同的保護任務，不能停滯在硬性規定的唯一一種反應方式中。

譬如，維持秩序的功能、刑罰功能以及預防性任務，可能會使基於不同原因，針對不同時間，由不同層級實行的多數對應行動有其必要。

另一方面必須注意，

這些複數的對應行動應接受特別嚴格的比例原則之監督

。

在此法治國並非每一次都反應的如《基本法》第103條第3項就刑事制裁規定的那樣嚴厲——只要違反一事不二罰原則，即當然違憲。

”

臺灣地區以往實務上對於行政秩序罰也承認一行為如果違反數個“行政法”上義務時，可分別依據各該“行政法”規定處罰，以貫徹各該“行政法規”之目的，且在秩序罰與刑罰規定競合時，也採取“並罰主義”，而非從重處罰，故並不承認有所謂“一行為不二罰原則”。

唯釋字第503號解釋則認為

對於同一行為，同時違反數個“行政法規”規定，而其行政秩序罰之處罰種類相同者，則如從其一重處罰已足達成行政目的時，即不得再就其他行為並予處罰，始符保障民眾權利之意旨。

開始有條件承認在“處罰種類相同”，且“如從其一重處罰已足達成行政目的”的情形下，基於比例原則的觀點，應採“一行為不二罰原則”，始符保障民眾權利之意旨。

亦即於此情形，不得重複處罰，乃現代民主法治之基本原則。

故納稅義務人對於同一違反租稅義務之行為，同時符合行為罰及漏稅罰之處罰要件者，例如，營利事業依法律規定應給予他人憑證而未給予，致短報或漏報銷售額者，就納稅義務人違反作為義務而被處行為罰與因逃漏稅捐而被處漏稅罰而言，其處罰目的及處罰要件，雖有不同，前者系以有違反作為義務之行為即應受處罰，後者則須有處罰法定要件之漏稅事實始屬相當，除二者處罰之性質與種類不同，例如，一為罰鍰、一為沒入，或一為罰鍰、一為停止營業處分等情形，必須採用不同方法而為併合處罰，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治之基本原則。

從而，違反作為義務之行為，如同時構成漏稅行為之一部或系漏稅行為之方法而處罰種類相同者，則從其一重處罰已足達成行政目的時，即不得再就其他行為並予處罰，始符保障民眾權利之意旨。

（釋字第503號解釋理由書）

2005年10月21日“司法院大法官”釋字第604號解釋，也繼釋字第 503號解釋之後，亦肯認“法治國家一行為不二罰之原則”於“行政罰法”上，亦有其適用。

就此許宗力“大法官”即指出：

臺灣地區固然沒有“一行為不二罰原則”的明文，唯從法治所要求之法安定原則、信賴保護原則以及比例原則均不難匯出一行為不能重複處罰之要求。

是“一行為不二罰原則”具有憲法位階，應無疑義。

“一行為不二罰原則”與訴訟法上之一事不再理原則、歐洲法傳統上的ne bis in idem 原則以及美國法上的 double jeopardy原則關係密切，但仍非完全相同之概念。

ne bis in idem原則與 double jeopardy 原則意義相當，追溯其理念史，可知系適用於刑事程式法上之概念，即禁止就同一違法行為，為重複之刑事追訴與處罰，是其概念相當於臺灣地區“刑事訴訟法”上之一事不再理原則，一般又稱“一事不二罰原則”。

也因此之故，德國《基本法》第103條第3項的不二罰原則明示僅針對刑事處罰適用，學界通說亦認為“一事不二罰原則”只適用刑事罰，對秩序罰則充其量只能為類推適用。

在臺灣地區，既然“一行為不二罰原則”系直接自信賴保護與比例原則所匯出，也沒有隻針對刑事罰適用之明文，當然就沒有排除秩序罰之直接適用的道理。

是臺灣地區的“一行為不二罰原則”可說是一種較廣義的概念，下含針對刑事制裁，適用於刑事訴訟程式的“一事不二罰原則”（“一事不再理原則”），以及針對秩序罰，適用於行政制裁程式的狹義“一行為不二罰原則”。

本書認為，一行為不二罰原則，在行政秩序罰上，並非屬於法治之當然要求。

仍應僅能在“處罰種類相同”，且“如從其一重處罰已足達成行政目的”的情形下，基於比例原則的觀點，始有條件承認應採“一行為不二罰原則”。

故釋字第503號解釋的精神仍應予以維持，而不宜擴大其適用範圍。

否則數個秩序罰的處罰方法種類雖然不同，也將構成一行為重複處罰，而為法所不許。

如此解釋結果，勢將嚴重傷害行政目的之達成，損害公共利益至巨，顯非妥適。

而“行政罰法”所採取的一行為不二罰的原則，基本上也與釋字第503號解釋之精神相符。

二、一行為之型別

一行為可區分為自然的單一行為（Natürliche Handlungseinheit）與法律上的單一行為（Rechtliche Handlungseinheit）。

（一）自然的單一行為

自然的單一行為是指數個動作，具有直接的（在空間上及時間上）關聯性，因此其整體的活動由第三人（客觀上）自然地加以觀察，可認為是一個統一的綜合的行為。

至於是否有單一的行為意思決定存在，固然重要，但並非決定性因素。

如果數個行動部分至少同時促成數個不同的罰鍰規定的實現，而相互關聯的構成實施行為時，則可承認自然的單一行為（不同種類的行為單一）

。

因此單一行為可以是基於過失的行動或是故意及過失的行動。

例如，某人行駛未經許可之汽車（但因過失而不知該項瑕疵），且在行駛中故意違規超速；

又如某人駕駛超載汽車，又因超載而超速行車，均屬於自然的單一行為。

如果在駕駛車輛過程中，實施數個交通違規的行動，而其數個行動並不具有空間上及時間上的內部關聯性時，則不存在有自然的單一行為。

又在數個法律所要求的行為之不作為，僅於行為人所被要求的行為是為實現同一目的而設時，才構成一個行為。

例如，對於數個勞工在同一時點內應扣繳稅款而不作為即是。

反之，如果被要求數個行為，而其不作為縱然於同一時間出現，仍構成法律上數個行為。

介於不作為與積極行為之間，如果其部分符合實施行為時，也可能有單一的行為存在。

例如，行為人提出（應受處罰的）錯誤的報告，以隱匿其（應受處罰的）不為申報的事實存在，即屬之。

就違反“菸害防制法”第7條第1項規定“煙品所含之尼古丁及焦油，應以中文標示於煙品容器上”之行為數而言，“最高行政法院”2002年4月庭長法官聯席會議決議認為：

依“行政院衛生署”1997年12月23日衛署保字第86071811號函對於製造或輸入違規煙品之業者，依查獲之品牌作為處罰之單位；

又該署2000年3月27日衛署保字第89016645號函說明，系以所製造或輸入者為不同品牌之煙品，自應就不同品牌之煙品，依“菸害防制法”第8條第1項之規定（現已修訂為第7條第1項），分別以中文標示其尼古丁及焦油含量於煙品容器上。

單一品牌之標示義務，均屬獨立事件，其違“法”行為自應為個別之處分。

從而，前開函令所定處罰方式，已顧及煙品販賣單位眾多之特性，並從製造或輸入煙品業者之有利方向著想，故該函令所定與“菸害防制法”之規定意旨及公平原則尚無違背，自可採為裁判之依據。

（二）法律上的單一行為

法律上的單一行為是指在自然意義下，數個行動結合成一個唯一的行為。

在法律意義下，只存在一個法律的違反，對之僅應核定一個罰鍰。

在此有下述型別：

1.多次實現一個構成要件（集合犯）

在此是以多次為同種類的或不同種類的行動，作為處罰的構成要件前提。

在此數個自然的行為動作立於一個緊密的時間上及空間上的聯結關係，而經由處罰法律規定評價成為單一行為（所謂“構成要件的單一行為”）。

亦即該自然意義之複數行為，在時、空上並應有反覆實行之密切關係，依社會通念，客觀上認為以包括之一違規行為評價較為合理者，以與制定意旨相符。

此種行為，在“刑法”上，亦稱“集合犯”，亦即從行為人主觀犯意，自始系基於概括性，行為之時空上具有密切關係，且依社會通念，認屬於包括之一罪為合理適當者，始足當之（“最高法院”2013年度臺上字第3068號刑事判決）。

所謂集合犯是指“立法者”所制定之犯罪構成要件中，本就預定有數個同種類之行為將反覆實行之犯罪而言，將各自實行犯罪構成要件之多數行為，解釋為集合犯，而論以一罪。

（“最高法院”2010年度臺上字第5647號刑事判決）例如，收集犯、常業犯即屬此類。

例如，違反“銀行法”第29條第1項規定而經營銀行業務之行為，行為人先後多次非法經營銀行業務之犯行，依社會客觀通念，符合一個反覆、延續性之行為概念，屬於集合犯實質上一罪關係。

犯罪行為人對外違“法”吸收資金，於反覆多次收取被害人交付之資金時，其各該當次之犯罪實已成立，僅在評價上以一罪論而已（“最高法院”2013年度臺上字第3381號刑事判決）。

再如，規定：“營業”作為處罰要件，而所謂“營業”，乃是在同一貨物銷售的範圍內，將各個接續的部分行為，如進貨、進口、讓與等結合成為一個單一行為。

又如，同一處罰的構成要件，在時間上及空間上有緊密的關聯的情形下，被多次實現時，如在一個企業內多次違反同一規定，多次無權使用職業標章，未經許可長期經營酒店等，均屬於“法律”上的單一行為。再如未經許可擅自建築，縱然其建築行為分成數個階段進行，仍屬“法律”上的單一行為。

2.繼續犯

繼續犯（Dauerordnungswidrigkeit）是指行為人對於因其行為實現處罰要件所發生的違法狀態，有意或無意地加以維持，或持續不停止罰鍰所要制止的活動。亦即行為人藉由其意思發動，而成立違“法”狀態，並且同樣基於其意思維持該違“法”狀態之繼續，直到行為人自行終止或放棄該繼續行為為止。亦有認為繼續犯指行為人之違“法”行為繼續存在，且其違“法”之狀態繼續維持。（“最高行政法院”1995年度判字第1600號判決）

在不作為犯，不論是純正不作為犯，或不純正不作為犯，皆屬於繼續犯性質。其在繼續行為中，偶然中間短時間內停止其不法內容，並不中斷繼續犯。例如，酒後駕車中途停車一下又繼續行駛，即屬之。

繼續犯行為於違法狀態發生時即已經完成。其可歸責情形不僅導致違法狀態的發生，也包括違法狀態的繼續維持。例如，持續地收取過高租金，住宅持續作其他目的使用，設定路障持續妨礙交通，持續違規停車，持續超載行駛車輛，持續地不為履行申報義務，持續違反登記義務等，均屬之。

繼續犯與狀態犯不同，“法務部”2009年4月14日法律決第0980011305號函釋即謂：按行為人違反行政法上義務之行為結束後，其違法狀態仍然存在者，學說上稱為狀態犯，有關狀態犯之處罰構成要件系違反行為本身，而非行為後之違法狀態。本案所詢“都市計劃法”第79條所定違反行政法上義務行為之裁處權時效，請就具體個案事實參酌上開說明本於職權審酌之。唯如認裁處權時效業已失權而不再裁罰，主管機關對該違法狀態仍得依該“法”第79條第1項規定勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀，並予指明。

在過失的繼續犯，必須行為人在持續的欠缺下述注意的情況下為行為：在未經其進一步的積極作為的情形下，實際上使違規持續進行。例如，行為人因過失而不知負有行為義務（如扣繳稅款的義務），而且也沒有重新檢查的動因，即成立繼續不作為的違“法”。倘若可以期待行為人重新檢查及決定（例如，行駛於數個被封鎖的道路或具有不同速度限制的道路），則不成立繼續犯，而構成多次違“法”。

繼續犯的行為人縱然在主觀責任形態方面，其間由過失提升為故意，或由故意轉換成過失，仍不影響繼續犯的判斷。過失的繼續犯也可能存在於：企業經營者持續的不作為，例如，採取防止企業內違反秩序行為（如違法進口貨物、行駛超載車輛）的措施（怠於監督）。但於此情形，依其具體情形，也可能變成連續犯。

繼續犯的“行為終了”（對於處罰時效開始起算，具有意義），乃是直到“法”狀態被廢棄之時為止。繼續行為的處罰價值，乃在於違“法”狀之引起與繼續維持。因此，繼續犯通常由行為人引起違“法”的狀態，並繼續實施同一行為，在此範圍內，行為人違“法”地維持違“法”狀態。

繼續犯與狀態犯不同，狀態犯指行為人的違“法”行為已經結束，唯其違“法”狀態仍然存在。例如，“廣播電視法”第45條之1規定未依法定程式架設電臺者，處新臺幣3萬元以上40萬元以下罰鍰，其處罰物件為“非‘法’架設行為”，而非“播音行為”，因此其完成架設後，違“法”行為即告終結，如非“法”架設後連續播音，僅屬於先前違“法”狀態之繼續，性質上屬於狀態犯。又如，建築完成之違章建築，也屬於狀態犯。

有關繼續犯的例子，如“最高行政法院”2001年度判字第731號判決：按“山坡地之經營人、使用人或所有人，應依主管機關規定之水土保持技術規範及期限，實施水土保持之處理與維護”，“有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：依‘法’應擬具水土保持計劃而未擬具，或水土保持計劃未經核定而擅自實施，或未依核定之水土保持計劃實施者”分別為“山坡地保育利用條例”第12條第1項、第35條第1項第1款定有明文。

本案原告未經申請核准，擅自在臺北縣雙溪鄉大平段後寮子小段第141地號山坡地開闢道路使用，案經被告於1998年12月30日派員至現場會勘屬實（現場行為雖系始自1991年間之違規行為，唯該地並無改正至符合規定，被告因此認定該事實行為系自1991年間持續至1998年“山坡地保育利用條例”修正後，故引用新修正之罰則處以罰鍰），以其有違“山坡地保育利用條例”第12條規定，依同“條例”第35條規定裁處新臺幣6萬元罰鍰……行政罰並無類似連續犯以一罪論之規定，則連續犯行政罰者自可連續處罰，亦無違一事不二罰之原則。……原告使用係爭山坡地之行為持續至1998年12月30日現場勘驗查獲時，被告依1994年新修正違反“山坡地保育利用條例”第35條處以罰鍰新臺幣6萬元，乃在該條罰鍰新臺幣6萬元至30萬元之間之最低金額科罰，自無違背法律不溯及既往原則之可言。

繼續犯行為僅於按照自然的觀察，其繼續行為不再應視為單一行為時，才被中斷。如行駛汽車僅短暫地中斷，例如，停車上下乘客、裝卸貨物或於交通號誌紅燈暫停等，均仍維持其繼續行為的特徵。但如發生交通事故之後，則應認為先前的繼續行為因此中斷。

又如在一段時間暫停，也不應使繼續行為中斷。例如，販賣過期貨物，雖然經歷營業假日而休息，但並未因此中斷其販賣之繼續行為。如果行為人嗣後已經知悉其過失的違“法”行為，而在相當長期間及空間的中斷之後，又繼續為違“法”行為時，不論是出於明知或過失，均應認為原先的繼續行為已經中斷。

有關繼續犯行為，在經行政機關介入的情形，何時中斷，而可認為是另一個新的違規行為，就此解釋上容有爭議：

（1）查獲時說

在違規經營加油站的情形，“法務部”認為如果同一地點之違規行為於查獲後繼續為違規行為，應為屬數行為（參照“最高行政法院”1997年度判字第2738號判決），自應分別處罰之。

（2）處罰處分時說

此種繼續性的違規行為，於處罰處分（送達生效）之後，如當事人繼續為違規行為，應屬另一行為。

例如，“法務部”認為“停車場法”第37條規定：“違反······第25條或第26條規定者，處負責人新臺幣3000元以上15，000元以下罰鍰，並責令限期改正；屆期不改正者，得定期停止其營業之一部或全部或廢止其停車場登記證。”停車場業者未依“停車場法”第25條或第26條規定向地方主管機關申請報請核備，並領得停車場登記證，即開始營業，主管機關即得依上開規定處以罰鍰，並責令限期改正，如違規業者屆期仍不改正，系屬另一違反“行政法”上義務之行為，行政機關得處以行政罰，並得依“法”為行政執行行為。

又如，A公司經人檢舉自2003年6月至10月間，經營為他人遞送函件、繳費通知單之業務，“交通部”以其違反“郵政法”第6條第1項規定，依同“法”第40條第1款規定，於2004年4月28日裁處A公司罰鍰新臺幣（以下同）10萬元，並命其停止遞送信函、明信片或具通訊性質檔案等營業行為（第1次處罰）。嗣“交通部”另以A公司經人檢舉於2004年7月間，遞送B之C公司2004年股東常會議事錄，依“行政程式法”第102條及第104條規定，於2004年11月5日通知A公司陳述意見，A公司並未於期限內做陳述，遂依舉發之證物審查違法事實，認A公司違反“郵政法”第6條第1項規定，依“郵政法”第40條第1款規定，於2005年2月21日科處A公司罰鍰新臺幣40萬元，並命立即停止遞送信函、明信片或其他具通訊性質檔案等營業行為（以下稱原處分）。

唯A公司前曾於2004年5、6月間，多次為他人遞送郵件，已被“交通部”於2004年9月14日踐行通知A公司陳述意見程式後，於2004年12月24日以違反“郵政法”第6條第1項規定，依“郵政法”第40條第1款規定，科處罰鍰並命立即停止遞送信函、明信片或其他具通訊性質檔案等營業行為（以下稱前處分）。問：原處分處罰之違“法”行為，是否屬於前處分處罰之一違法營業行為範圍內，原處分有無重複處罰而違“法”？

就此“最高行政法院”2009年11月第2次庭長法官聯席會議決議也對於繼續性行為，採取處罰處分時說：按除“中華郵政公司”及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通訊性質之檔案為營業，以及“有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1 項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通訊性質檔案為營業者”為“郵政法”第6條第1項、第40條第1款所明定。

本案A公司自2003年6月起所為持續違反“郵政法”第6條第1項規定之遞送信函、繳費通知單之營業行為，經“交通部”於2004年4月28日依“郵政法”第40條第1款處以罰鍰及通知其停止該行為（即第1次處分），該第1次處分書所載違規行為時間，雖僅載為2003年6月至10月間，唯A公司自2003年6月起所為之遞送信函、繳費通知單之營業行為，為違規事實持續之情形，該持續之違規事實因行政機關介入而區隔為一次違規行為，交通部應不得再就A公司於接獲第1次處分書前所為之其他遞送信函、繳費通知單之營業行為予以處罰。

嗣“交通部”於2004年9月14日通知A公司就其另於2004年5、6月間所為遞送信函、繳費通知單之營業行為陳述意見，並於2004年12月24日處以罰鍰並通知其停止該行為（即前處分），此乃處罰A公司於接獲第1次處分書後之持續營業行為，該前處分亦有切斷A公司於接獲前處分書前之違規行為單一性之效力。“交通部”既已對於A公司於接獲第1次處分書後至接獲前處分書前所為遞送信函、繳費通知單之營業行為予以處罰，自不得再就A公司於此期間之任何時段所為違規行為，予以處罰。

乃“交通部”嗣又於2005年2月21日對A公司2004年7月所為營業行為予以處罰（即原處分），有違按次連續處罰之本旨，核與首開規定意旨不符，應認原處分系屬違“法”。

理由：其一，除“中華郵政公司”及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通訊性質之檔案為營業，以及“有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通訊性質檔案為營業者”為“郵政法”第6條第1項、第40條第1款定有明文。故行為人如有違反“郵政法”第6條第1項之行為，而依同“法”第40條第1款規定接獲多次罰鍰處分者，即有發生多次繳納罰鍰或可能受多次裁決罰鍰之結果。

按以遞送信函、明信片或其他具有通訊性質之檔案為營業者，以反覆實施遞送行為為構成要件，在停止營業以前，其違規事實一直存在。對於違規事實－直存在之行為，如考慮該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得借裁處罰鍰之次數，作為認定其違規行為之次數，即每裁處罰鍰一次，即認定有一次違反“行政法”上義務之行為發生而有一次違規行為，因而對於違規事實持續之行為，為按次連續處罰者，即認定有多次違反“行政法”上義務之行為發生而有多次違規行為，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，與一行為不二罰之原則，並無牴觸。

唯以按次連續處罰之方式，對違規事實持續之違規行為，評價及計算其法律上之違規次數，並予以多次處罰，其每次處罰既然分別構成一次違規行為，則按次連續處罰之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合比例原則，“司法院”釋字第604號解釋足資參照。

又按次連續處罰既以違規事實持續存在為前提，而使行政機關每處罰一次即分別構成一次違規行為，顯以合理且必要之行政管制行為，作為區隔違規行為次數之標準，除將按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定，或違規事實改變而非持續存在之情形者外，則前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，始符所謂“按次連續處罰”之本旨。

行政機關如適用按次連續處罰之規定，而於罰鍰處分書僅記載裁處前任意部分時段之違規行為，使“時段”在行政機關具體實施之管制行為外，構成另一種任意區隔連續違規行為次數之標準，致行政機關“按次連續”裁處罰鍰之處分書未記載部分時段之裁處前違規行為，可能成為另一次罰鍰處分之違規事實，而行為人則在以行政機關之具體裁處行為所區隔之一次違規行為之範圍內，有受重複處罰之虞，此即與按次連續處罰之制定本旨不符而於“法”有違。

其二，另依“行政程式法”第102條、第103條之規定，主管機關於對行為人之違規行為作成罰鍰處分前通知其陳述意見，其時，主管機關對行人是否有違規行為，非必已產生確信並已為明確之認定；況規定陳述意見程式之目的，係為使主管機關得知行為人之意見，而非提供主管機關以通知行為人停止違規行為之機會，自不得據通知行為人到場陳述意見之事實，切斷違規行為之單一性。

其三，A公司自2003年6月起所為持續違反“郵政法”第6條第1項規定之遞送信函、繳費通知單之營業行為，經“交通部”於2004年4月28日依“郵政法”第40條第1款處以罰鍰及通知其停止該行為（即第1次處分），該第1次處分書所載違規行為時間，雖僅載為2003年6月至10月間，唯A公司自2003年6月起所為之遞送信函、繳費通知單之營業行為，為違規事實持續之情形，揆諸前開說明，該持續之違規事實因行政機關介入而區隔為一次違規行為，“交通部”應不得再就A公司於接獲第1次處分書前所為之其他遞送信函、繳費通知單之營業行為予以處罰。嗣“交通部”於2004年9月14日通知A公司就其另於2004年5、6月間所為遞送信函、繳費通知單之營業行為陳述意見，並於2004年12月24日處以罰鍰並通知其停止該行為（即前處分），此乃處罰A公司於接獲第1次處分書後之持續營業行為，該前處分亦有切斷A公司於接獲前處分書前之違規行為單一性之效力。

“交通部”既已對於A公司於接獲第1次處分書後至接獲前處分書前所為遞送信函、繳費通知單之營業行為予以處罰，自不得再就A公司於此期間之任何時段所為違規行為，予以處罰。乃“交通部”嗣又於2005年2月21日對A公司2004年7月所為營業行為予以處罰（即原處分），有違按次連續處罰之本旨，核與首開規定意旨不符，應認原處分系屬違“法”。

（3）處分確定時說

德國通說認為繼續行為原則上並不因為作成罰鍰處分（尤其在行為人不知該項罰鍰處分的情形）而中斷，但於罰鍰處分確定之後或是在行政法院判決之後，應認為已經中斷。如果行為人在該時點（處分確定或判決時）之後，仍然為違規行為，則重新開始一個新的繼續犯行為。德國通說採取此一見解之背景，當系因為處罰處分之後，在權利救濟過程中，第一審法院仍得斟酌罰鍰處分後之違規事實，並得為不利於當事人之變更，判決變更或加重處罰。

（

4）檢討

如果採取查獲時說，則因行政機關有時於調查現場仍須調查相關事證，無法當場立即認定是否屬於違法行為，且義務人可能尚不知其行為是否構成違法，以致無法停止其違法行為，因此以查獲時中斷繼續犯行為，而從新起算一個新的違法行為，並非十分妥當。

如果採取處罰處分時說，因為行政機關已經以公權力確認行為違法，而加以制裁處罰處分，法律關係較為明確，且於處分書送達當事人後，當事人已經知悉其行為構成違“法”，也可期待其停止違法行為。倘若其不停止違法行為，則從新起算一個新的違規行為，應屬合理。

唯如採取處分確定時說，固然使法律關係更加明確，但當事人於爭訟程式進行中，仍可繼續實施違“法”行為，而不必另行處罰，無異鼓勵或縱容其繼續實施違“法”行為，而有害行政目的之達成。

因此比較各說，本書認為應採取折中說，亦即原則上採取處罰處分時說。但在例外情形，如已經特別規定查獲確認違規行為時，即應通知違規事實（或同時命令改善）時，則在主管機關確認違規事實而為通知（或一併命令改善）處分送達時（嗣後會接續進行處罰處分），即可認為中斷其違規行為，在接受通知後，如仍繼續進行違規行為時，應可認為重新為另一違規行為，自得另案處罰。

例如，“勞動檢查法”第25條規定：勞動檢查員對於事業單位之檢查結果，應報由所屬勞動檢查機構依法處理；其有違反勞動“法令”規定事項者，勞動檢查機構並應於10日內以書面通知事業單位立即改正或限期改善，並副知“直轄市”、縣（市）主管機關督促改善。……”將違規事實通知事業單位立即改正，即可認為屬於上述例外情形。

3.連續犯

連續犯（Die fortgesetzte Handlung）指行為人基於概括之犯意，連續數個同種類之行為，在空間及時間上具有緊密關聯性，而侵害同種類之法益行為。早年連續犯被認為屬於法律上一行為之一種。在秩序罰理論上將連續犯作為法律上單一行為，而以一行為加以處罰，主要考慮到對於連續數次違法行為如果分別處罰，又採取“累積並罰原則”，則罰鍰總額可能過巨，而過於嚴苛（刑法之連續犯雖然數罪併罰，但透過合併定應執行刑，以緩和處罰效果），因此，本於比例原則，只核定一個罰鍰處分。

連續犯的前提要件：客觀上要件如下：

（1）個別的行為必須侵害相同法益。

（2）各個行為在外觀上的經過是同一種類。

（3）各個行為必須具有特定的空間上及時間上的關聯性。

在主觀上必須各個行為是基於“整體的概括犯意”為之，亦即行為人自始或至遲於最後的個別行為終了之前，想要經由數個有基本的牽連關係的個別行為，實現整體的結果。但有認為基於連續的犯意，即為已足。

由於連續犯在“法律”上評價為一個行為，因此得僅處以一個罰鍰。

另有認為，“行政罰法”對於連續違“法”行為既無明文規定，仍應視個別狀況做判斷，若連續犯之情形，符合個別行為間具有“時空緊密關聯”， 屬“自然單一行為”時，仍得視為一行為。例如，在短時間內違規連續張貼廣告。

就此亦有不採連續犯的概念，而以重複行為稱之，所謂重複行為，是指在某一密切的時間、空間關聯內，以同一方式重複實施違反行政法上義務構成要件行為，而因其特殊的相互依存關係，可認為屬於法律上單一行為，如多次向多人違“法”蒐集個人資料，多次非“法”僱用外勞，多次違反標價義務等。此項重複行為，必須出於相同動機，單一目的性，處罰“法規”之保障目的相同，且多次違反只是量的增加，外觀上可認為系同一違法方式為之。

有關違規之貼廣告物汙染地面之行為，以往實務上似傾向於多數行為，較乏一行為之觀念，如“最高行政法院”1991年度判字第351號判決有述：若汙染定著物二處以上時，應按被汙染定著物之處數，分別處罰。原告既有汙染多處定著物之情事，自非基於一個行為所為，至其行為是否基於同一動機、目的或概括意思與行為個數無關，行政罰與刑事罰之性質不同，“刑法”第55條、第56條規定，於行政罰並不適用，原告訴稱其違規張貼廣告紙三張，系出於一行為，援引“司法院大法官”會議釋字第152號解釋，認只能罰一次云云，系屬誤解，自無可採。

本案原告張貼之商業廣告紙一為“狀元英語補習班”，一為“美美縫紉班”之招生廣告，無論被告機關執行人員發現上開廣告貼紙，是否同時或原告張貼上開貼紙是否同時一次完成，均難認屬單純之一行為。（“最高行政法院”1988年度判字第2091號判決）

“原告於二個不同之處所，張貼同一樣式之廣告則屬二次之違規行為，被告機關依其違規行為情形分別科處罰鍰，亦非無據。”（“最高行政法院”1988年度判字第1307號判決）

（1）連續違規廣告之行為數認定標準

連續在大眾傳播媒體（如報紙或電視）為虛偽不實廣告（如藥物廣告、食品廣告或色情廣告等）的情形，有采取“每日一行為說”，認為每日之行為為一行為，如連續刊登3日則為3個行為；有采取“查獲行為說”，認為每次查獲通知其違規事實時，視為一行為；另有采取“行政處分——行為說”，認為行政機關作成科處罰鍰的行政處分之前的階段性連續違規行為視為一行為，故以行政處分中斷其連續性一行為，在處罰處分之後，如繼續為違規行為時，則構成另一個行為。本書贊同上述“行政處分一行為說”，蓋因此說適用結果，較為符合比例原則，不至於過於嚴苛，且對於該階段性連續違規行為，雖然視為“法律”上一行為，但仍可衡量其違規情節輕重，從重或從輕處罰（如按照其廣告數量多寡作為裁罰輕重之基準）。

（2）每一則廣告構成一個違規行為

實務上有反對連續犯視為一行為者，如“最高行政法院”2001年度判字第731號判決認為“行政罰並無類似連續犯以一罪論之規定，則連續犯行政罰者自可連續處罰，亦無違一事不二罰之原則”。又如“最高行政法院”2011年度判字第1467號判決有述：原判決已敘明：上訴人主觀上基於一個概括犯意，客觀上先後數行為，逐次實施，乃屬數個違章行為之連續犯，此情形在行政秩序罰之評價上，應成立數個違反“行政法”義務之行為，自應依“行政罰法”第25條規定，分別處罰之。上訴人所引學者對於法律上一行為之見解，僅止於境外立法例及學說之探討，行政罰實務上所謂一行為，通說均指自然意義之一行為而言，並不包括“法律”上之一行為，此與“刑法”採“法律”上一行為之概念者有別（“刑法”修正後亦已廢止連續犯之規定），上訴意旨泛引學說及“刑法”之概念，指摘原判決對於行為數之認定有違“行政罰法”第24條規定及“司法院”釋字第503號解釋之意旨，核無足採。

在廣播電視違法播送廣告之違規行為次數之認定基準上，臺北高等行政法院2010年度訴字第1548號判決認為：原告又主張其於2009年3月12日至同年9月2日間所為刊播係爭廣告之行為，乃系基於同一行為意思，刊登同一託播人同一託播廣告之法律上單一行為，原告分別刊播廣告之行為，應為一行為，被告前後共做出8件裁處書，違反一行為不兩罰原則云云。經查：

按“行政罰法”上固有一行為不二罰原則，然所謂一行為應如何判系，在判斷標準上，有以“法律”規定義務數或制定目的作為判定基準。蓋“行政法”具有合目的性與技術性，“行政法”上之行為，可以透過“法律”規定與制定目的予以切割，甚至可以透過制定技術予以量化。在制定技術直接規定上，有以時間、空間或行為以條文型別化加以規定。亦即行政不法行為的個數，最客觀的方法，莫如“法律”的規定，而在“法律”未規定的情形下，則依制定目的及“法”規範義務的態樣，判斷行為義務的個數。又在“法律”的規定範圍內，違反“行政法”上義務行為所產生之效果，亦可以作為擬製所考慮之要素，以廣告為例，考慮到廣告之效力是依其使用之傳播媒體決定，而每一次均向不同之顧客群訴求，一次廣告或一次宣傳即有其單一之危害性產生，自有獨立處罰之必要與價值。

上述判決並經“最高行政法院”2011年度判字第1618號判決支援：“係爭廣告播送之日期及時段均不相同，每一次均向不同之顧客群訴求，一次廣告即有其單一之危害性產生，應認為一次播送廣告即為單一行為，應分別處罰，被上訴人所為八件行政處分中，其處罰播送之次數或有不間，或為便宜之措施，然其並無違反一事不二罰原則，要可認定。”

（3）依比例原則，以行政機關裁處罰鍰之次數，作為認定其違規行為之次數

“最高行政法院”2012年度判字第202號判決：制定者對於違規事實一直存在之行為，如考慮該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得借裁處罰鍰之次數，作為認定其違規行為之次數，即每裁處罰鍰一次，即認定有一次違反“行政法”上義務之行為發生而有一次違規行為，因而對於違規事實持續之行為，為按次連續處罰者，即認定有多次違反“行政法”上義務之行為發生而有多次違規行為，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，與一行為不二罰之原則，並無牴觸。

唯以按次連續處罰之方式，對違規事實持續之違規行為，評價及計算其“法律”上之違規次數，並予以多次處罰，其每次處罰既然各別構成一次違規行為，則按次連續處罰之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合比例原則，“司法院”釋字第604號解釋足資參照。

又按次連續處罰既以違規事實持續存在為前提，而使行政機關每處罰一次即分別構成一次違規行為，顯以合理且必要之行政管制行為，作為區隔違規行為次數之標準，除“法律”將按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定，或違規事實改變而非持續存在之情形者外，則前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，始符所謂“按次連續處罰”之本旨。

行政機關如適用按次連續處罰之規定，而於罰鍰處分書僅記載裁處前任意部分時段之違規行為，使“時段”在行政機關具體實施之管制行為外，構成另一種任意區隔連續違規行為次數之標準，致行政機關“按次連續”裁處罰鍰之處分書未記載部分時段之裁處前違規行為，可能成為另一次罰鍰處分之違規事實，而行為人則在“法律”以行政機關之具體裁處行為所區隔之一次違規行為之範圍內，有受重複處罰之虞，此即與按次連續處罰之制定本旨不符而於“法”有違（本院2009年度11月第2次庭長法官聯席會議決議參照）。

覆按“藥物廣告在核準登載、刊播期間不得變更原核準事項”，“違反第66條第2項規定，處新臺幣20萬元以上500萬元以下罰鍰”，為上揭“藥事法”第66條第2項及第92條第4項所明定。准此可知，藥物廣告在核準登載、刊播期間有不得變更原核準事項之“行政法”上義務；苟於核准登載、刊播之期間，違反該“行政法”上義務，即得處以新臺幣20萬元以上500萬元以下之罰鍰。又藥物廣告系為獲得財產而從事之經濟活動，倘藥物廣告之行為人違規登載、刊播與核准事項不符之廣告，即應受處罰。而該違規廣告可能為一次或長期持續反覆實施之多次廣告行為，在停止登載、刊播以前，其違規事實一直存在，而與前揭決議所示以遞送具有通訊性質之檔案為營業，其違法行為可能為一次或長期持續反覆實施之多次遞送行為相似，參照上揭決議意旨，並考慮藥物廣告行為之特性與其處罰金額（新臺幣20萬元至500萬元），應認持續之藥物違規廣告，得借裁處罰鍰之次數，作為認定其違規行為之次數。

即因行政機關介入而區隔（切斷）為一次違規行為，行政機關不得再就行為人接獲處分書前所為之其他違規廣告予以處罰。唯應特別注意者，凡經行政機關介入而區隔（切斷）為一次違規行為時，倘該次處罰之違法廣告則數愈多（一行為數舉動），該違“法”行為之不法內涵升高，即所謂“違法行為之量的增加”，行政機關即得於規定罰鍰額度內予以斟酌加重處罰。“行政院衛生署”2001年3月20日衛署藥字第0900018107號函頒佈之“藥物化妝品廣告違規案件處罰原則”，就藥物違規廣告行為數之認定，即以行政機關裁處罰鍰之次數，作為認定其違規行為之次數（以處分違規時點作為區別不同次處罰之標準，亦即以同產品之處分書收到3日後再有違規者，方屬另一次行為之處罰），並視該次違規行為之廣告則數，而酌加其罰鍰金額，與規範意旨及一行為不二罰原則，尚無違背。

上述見解，參酌釋字第604號解釋及“最高行政法院”2009年度11月第2次庭長法官聯席會議決議，以及一行為之處罰額度非輕（20萬元至500萬元），本於比例原則及行政管制目的而為一行為之解釋，值得高度肯定

。

三、一行為的判斷

（一）判斷原則

決定一行為的定義，應回到一般社會生活經驗的思考，就此德國聯邦憲法法院針對該國《基本法》第103條第3項所謂的同一事實（事件），定義為根據自然的觀點，所要判斷的單一的生活事件，這個事件是一個歷史的流程，以時間和事實內容為界限，所謂自然的觀點，就是一般生活經驗上的理解。

所以，一事脫離不了一行為，一行為脫離不了社會生活經驗的認知，也就是所謂自然的理解。

《基本法》第103條第3項規定之“事件”，則是“依自然觀點去判斷的一段生活過程”（nach natücher Auffassung zu beurteilende einheitliche Lebensvorlang）。

因此，“一行為不二罰原則”適用在刑罰領域，所稱一行為一般係指自然單一行為，蓋一行為不二罰原則畢竟是基本權之一種，自當以基本權主體一法律門外漢之一般民眾的觀點來定義一行為，且刑罰嚴重影響人民權利，將一行為解為自然單一行為對人民較為有利。

“一行為不二罰原則”適用在秩序罰領域，除“法規”另有特別規定外，也應採“依自然觀點去判斷的一段生活過程”。

（二）“法規”特別規定

在秩序罰領域所適用之“一行為不二罰原則”，其所稱之一行為，釋字第604號解釋認為應不以自然單一行為為限，亦可包括“法律”上所特別劃定的單一行為。因秩序罰重在行政管制目的之達成，不能排除在特定事務領域，有透過“立法”，將某型別自然單一行為“切割”成數個“法律”的單一行為，進而分別評價、處罰，始能達成行政管制目的之情形，而只要行政管制所欲維護之公共利益與基本權利具有相同位階，基於體系與和諧解釋，在詮釋、理解“一行為不二罰原則”時，將“法律”單一行為納入一行為概念，自有其必要與正當性。故“道路交通管理處罰條例”及其授權規定之法規命令得特別規定對違規停車行為每逾兩小時舉發、處罰一次，亦即將違規停車之自然單一行為，以每兩小時舉發一次為單位，“切割”成數個“法律”上單一行為，進而分別處罰。

現行“法規”中可認為對於一行為有特別規定者，例如：

1。2008年1月16日修正公佈前之“商業登記法”第32條規定：“違反第3條規定，未經登記即行開業者，其行為人各處新臺幣1萬元以上3萬元以下罰鍰，並由主管機關命令停業。經主管機關依前項規定處分後仍拒不停業者，得按月連續處罰。”其中按月連續處罰，可認為是認定違規營業行為按月計算一個行為。

2。環保法規中按日連續處罰規定，也可認為是每日的違規行為，認定為一個行為。

3。“噪音管制法”第23條規定：“違反第8條規定者，處新臺幣3000元以上3萬元以下罰鍰，並令其立即改善；未遵行者，按次處罰。”其中按次處罰，可認為應按違規行為次數處罰，至於一行為次數如何判斷，理論上可能以稽查次數、查獲次數、查獲通知或行政處分來區分。如因未遵行主管機關之命令者，按次處罰，為一繼續性違規行為，屬應作為而不作為繼續犯，似應以行政處分中斷理論來認定一違規行為次數。

4。“道路交通管理處罰條例”第85條之1第2項規定：“第7條之2之徑行舉發案件有下列情形之一者，得連續舉發：一、徑行舉發汽車行車速度超過規定之最高速限或低於規定之最低速度或有第33條第1項、第2項之情形，其違規地點相距6公里以上、違規時間相隔6分鐘以上或行駛經過一個路口以上。但其違規地點在隧道內者，不在此限。二、徑行舉發汽車有第56條第1項或第57條規定之情形，而駕駛人、汽車所有人、汽車買賣業、汽車修理業不在場或未能將汽車移置每逾2小時。”故行車超速，以“相距6公里以上、違規時間相隔6分鐘以上或行駛經過一個路口以上”，作為判斷一行為的標準。

（三）一行為判斷基準爭議之探討

一個行為的判斷，常有各種爭議。在此如從法益的侵害觀點加以觀察，有下列數說：

1.最狹義說：限於同一“法規”之管制目的之想象競合犯說。

以往實務上有主張應以一項法律之一個管制目的，作為認定是否為一個行為的基準（僅承認限於同一法規之管制目的之想象競合犯）。因此，一事實行為分別違反不同法律之規定者，即非屬一事，或一行為，應分別處罰。此說對於一行為的認定最為狹隘，例如：

“最高行政法院”2003年度判字第1290號判決有述：行政法上所謂“一事”或“一行為”，系以一項“法律”之一個管制目的為認定基礎。因此，一事實行為分別違反不同“法律”之規定者，即非屬一事，或一行為，應分別處罰，除有明文規定免罰者外，尚無一事不二罰法理之適用。經查，本案被上訴人之係爭建築物，原核準用途為集合住宅，被上訴人未經許可擅自變更使用為電子游藝場業……上訴人爰認被上訴人違反“建築法”第73條規定，依同“法”第90條規定，科處被上訴人罰鍰30萬元，並勒令停止使用，經核並無不合。

被上訴人雖以上訴人前認被上訴人違反“電子遊戲場業管理條例”第16條、第28條規定……科處被上訴人30萬元罰鍰，並命於7日內將電子遊戲機搬離；另亦認被上訴人違反“商業登記法”第8條第3項、第33條第1項規定·……處被上訴人罰鍰3萬元，並命即停止經營登記範圍外業務，復認被上訴人違反“建築法”第73條、第90條規定，對其科處罰鍰，顯系重複處罰云云。唯“建築法”與“商業登記法”、“電子遊戲場管理條例”之管制目的不同，被上訴人前開行為，尚難認系一行為，揆之前開說明，上訴人分別依前開規定，對被上訴人科處罰鍰，尚無違反一事不二罰原則。

又如“最高行政法院”2004年度判字第1341號判決有述：上訴人未經申請領得係爭建築物變更使用執照，即擅自於係爭建築物違規使用為歸屬為B類第1組之資訊休閒服務業。……上訴人被查獲二個違章行為：一為經營登記範圍以外業務之行為；二為未經領得變更使用執照而變更建築物使用之行為。前者依“商業登記法”之規定，處罰非法經營登記範圍以外業務之行為；後者則依“建築法”之規定，處罰未維護建築物合法使用之行為；其處罰之行為、要件、依據及目的，均非相同，不生一事二罰或雙重處罰之問題。上訴人為係爭建築物之使用人，其未經許可變更使用而違規，以之為受處分人，自無不合。

2.狹義說：主要承認同種類的想象競合犯說——在不同“行政法規”中，只要處罰的行政目的相同，即可承認一行為。

另有主張應以處罰目的是否相同，作為判斷一行為的依據。亦即對行為數之判斷，應就“行為外觀”以及“該行為所應履行法規要求義務整體”觀察之。此說對於一行為的認定，主要是以各個法規的行政目的之性質是否同種類，作為判斷基準（同種類的想象競合犯）。如果其違反各該法規的行政目的不同時，則並非一個行為，而應評價為數個行為。

例如，一個經濟活動，同時違反商業活動之“管理法規”與建築場所之“管理法規”，二者目的不同，構成要件也不同，因此應認定為數個行為。

又如，“最高行政法院”2004年度判字第574號判決有述：上訴人於該址未經申請領得變更使用執照，即從事以磁碟、光碟或網路下載遊戲提供消費者遊戲娛樂之營業形態，顯有擅自跨類跨組變更係爭建物使用用途之違規情事。被上訴人以上訴人違反“建築法”第73條規定，而依同“法”第90條第1項規定處6萬元罰鍰，並勒令停止違規使用，於法尚無不合。次查違反“建築法”第73條後段，依同“法”第90條第1項規定處罰，系處罰其未維護建築物合法使用之行為，而違反“商業登記法”第8條第3項，依同“法”第33條第1項之規定處罰，系處罰行為人經營登記以外之業務之違章行為，二者處罰之行為、要件、依據及目的均不相同，不生一事數罰之問題。上訴人主張已被依違反“商業登記法”第8條第3項按同“法”第33條第1項處罰，本案再以違反“建築法”第73條後段、依同“法”第90條第1項之規定處罰，有一事二罰之違法，尚有誤會。

依據此說，是否為一行為，應分別觀察：

首先，在外觀上屬於單一行為，而並無繼續性或連續性行為，且法規並無要求當事人一定的積極作為義務時，則其一行為，同時觸犯不同的法規（包括不同種類性質目的的行政法規），應評價為一行為，屬想象競合或法規競合的情形。

其次，在一個繼續性（或連續性）行為，如不同的“行政法規”要求營業人採取數個不同的作為義務，例如，申請變更營業登記、申請變更使用執照義務等，此類基於不同行政目的要求營業人為一定之作為，如有違反，原則上應評價為“數個行為”。

例如，“建築法”與“商業登記法”（或“電子遊戲場業管理條例”）之行政目的不同，其違規處罰性質也不同，若一個繼續性營業行為依據各該法規，應作為（申請變更使用執照義務、申請變更營業登記）而不作為，即構成數個違規行為，應分別處罰（於此情形，並不承認不同種類的想象競合犯）。

最後，反之，一個繼續性營業行為，如果有違反數個性質相同的行政目的之法規，則可視為一行為（同種類的想象競合犯）。

例如，下列情形，則可視為一行為：

其一，“商業登記法”與“電子遊戲場業管理條例”關於登記或許可義務，其行政目的相同，其違規的處罰性質相同。

其二，“建築法”與“都市計劃法”規定有關禁止違規使用，其行政目的與處罰性質相同。

3.廣義說：同種類的想象競合犯與不同種類的想象競合犯說，亦即一個事實行為縱然觸犯數個不同行政目的之法規，仍應認為一個行為。

一行為或多數行為的判斷標準，學者認為有下述三個重要標準：（1）內在的意志決定之多寡。（2）對外表露活動的數量。（3）法規範對該行為的評價。

此說對於一行為的認定，不問其所違反的各個法規的行政目的是否相同，均認定為一行為（承認同種類的想象競合犯與不同種類的想象競合犯），其認定較為廣泛，特別著重比例原則的要求。

依此標準，如果事實上一行為，同時違反分屬不同法律之二條法規，侵犯二個不同法益，仍屬一個行為，應從重處罰，即可達成二個法規的行政目的，毋庸並罰，以符合比例原則。

例如，“最高行政法院”2003年度判字第376號判決亦認為：“一事不兩罰”（包括一事不再罰），乃現代民主法治之基本原則，此乃避免因規定之錯綜複雜，致民眾單一違反“行政法”義務之行為，遭受數個不同“法律”之處罰，而使民眾承受過度不利之後果。

所謂單一行為，包括自然的單一行為及法律的單一行為在內。本案依原審認定之事實，上訴人並未將係爭建物整修改變結構，僅有一未經許可擅自將係爭建物變更使用為“電子游藝場業”之違法行為，亦即上訴人僅有在其開設之雜貨店擅自擺設電玩五臺營業之單一行為，至臻明確。是以，上訴人之一行為致違反“電子遊戲場業管理條例”或“商業登記法”（指經營登記範圍以外之業務）及“建築法”規定（指未經領得變更使用執照，擅自變更使用建築物），兩者應擇一從重處斷，始符法制。唯被上訴人若擇一處罰確定，應認已達行政罰之目的，自不得再為科罰。

“最高行政法院”2005年6月庭長法官聯席會議決議也採取上述見解：按“一行為不二罰”乃現代民主法治之基本原則，此係避免因規定之錯綜複雜，致民眾之同一行為，遭受數個不同“法律”之處罰，而承受過度不利之後果。查“建築法”第91條第1項第1款及“商業登記法”第33條第1項規定，系以未經核准變更使用或經營其登記範圍以外之業務行為為處罰條件。亦即單純不申辦之不作為尚未該當於構成要件，而須俟其有變更使用之作為時，始得加以處罰。本案行為人並未改變建築物結構，僅有一未經許可擅將係爭建物變更營業而使用之行為（如僅擺放電子遊戲機），而同時符合“建築法”第91條第1項第1款及“商業登記法”第33條第1項之處罰規定，應擇一從重處斷。

4.本書見解

上述各說，各有其立論依據。本書認為上述第三說較為符合上述一個行為的判斷原則“依自然觀點去判斷的一段生活過程”。

就此“行政罰法”第24條制定理由也指出：所謂一行為違反數個“行政法”上義務規定而應處罰鍰，如在防制區內之道路兩旁附近燃燒物品，產生明顯濃煙，足以妨礙行車視線者，除違反“空氣汙染防制法”第31條第1項第1款規定，應依同“法”第60條第1項處以罰鍰外，同時亦符合“道路交通管理處罰條例”第82條第1項第2款或第3款應科處罰鍰之規定。

因行為單一，且違反數個規定之效果均為罰鍰，處罰種類相同，從其一重處罰已足達成行政目的，故僅得裁處一個罰鍰，爰為第一項規定，並明定依罰鍰額最高之規定裁處及裁處最低額之限制。上述舉例之行為，涉及空氣汙染防制的環境保護目的以及道路交通安全管理目的，二者行政目的不同，而制定者認為屬於一個行為，並不重複處罰。

故對於一行為的認定，只要屬於一個自然意義的事實行為，亦即從事一個經濟活動，則不問其所違反的各個“法規”的行政目的是否相同，均可認定為一行為。

例如，未經許可擅自設立老人福利機構，可能涉及違反下述規定：

其一，“老人福利法”第45條規定，設立老人福利機構未依第36條第1項規定申請設立許可，或應辦理財團法人登記而未依第36條第2項及第3項規定期限辦理者，處其負責人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰及公告其姓名，並限期令其改善。

於前項限期改善期間，不得增加收容老人，違者另處其負責人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得按次連續處罰。

經依第1項規定限期令其改善，屆期未改善者，再處其負責人新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並令於1個月內對於其收容之老人予以轉介安置；其無法辦理時，由主管機關協助之，負責人應予配合。不予配合者，強制實施之，並處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰。

其二，“建築法”第73條第2項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者，而依同“法”第91條第1項第1款規定（罰鍰6萬元以上30萬元以下）處理。

則可分下述情形處理：

一是有擅自變更建築物構造者，為二行為，應並罰（分別依“老人福利法”第45條第1項、第2項及“建築法”第91條第1項第1款規定處罰）。

二是未有變更建築物構造者，為一行為，擇一從重依據“建築法”第91條第1項第1款規定處罰。

三是如在一定規模以下之變更，依“建築法”第73條第2項但書規定，毋庸辦理使用執照之變更時，則不涉及違反“建築法”，應僅依“老人福利法”第45條第1項、第2項規定處罰即可。

至於如果一個行為涉及違反數個“行政法規”，而各該“法律”規定的行政目的性質相同時，則一般涉及特別法與普通法的適用關係，應優先依據特別法規定處理（特別法的處罰可能較重，也可能較輕），亦即涉及“法規”競合，而不涉及“行政罰法”所謂一行為不二罰問題

。

四、一行為不二罰

（一）一行為違反數個秩序罰規定

“行政罰法”第24條規定：一行為違反數個“行政法”上義務規定而應處罰鍰者，依罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。前項違反“行政法”上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。一行為違反“社會秩序維護法”及其他“行政法”上義務規定而應受處罰，如已裁處拘留者，不再受罰鍰之處罰。

單一行為違反數個“行政法”上義務規定而均應受罰鍰之處罰者，除另有沒入或其他種類行政罰，因其處罰種類不同而得併為裁處外，僅得依罰鍰額最高之規定裁處，以保障人權，並就其裁處罰鍰之最低額予以規定，以資限制。

又一行為違反“社會秩序維護法”及其他“行政法”上義務規定而應受處罰致發生競合疑義時，因由法院裁處拘留者，已涉及人身自由之拘束，基於司法程式優先之原則，爰明定不再受罰鍰之處罰。

1.對於不同的處罰物件分別處罰，並無違反一行為不二罰原則

“行政罰法”第24條第1項規定：一行為違反數個“行政法”上義務規定而應處罰鍰者，依“法”定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。此一行為不二罰，係指同一人不能以同一行為而受二次以上之處罰而言。

例如，營造業因停業未辦理停業登記（“公司法”第387條第4項、“公司之登記及認許辦法”第10條參照），經“公司法”主管機關依“公司法”第387條第6項規定裁罰，其物件為“代表公司之負責人”，營造業因同一停業行為未依“營造業法”第20條規定將營造業登記證書及承攬工程手冊送繳主管機關注記，營造業主管機關依“營造業法”第55條第1項第4款規定對違“法”之營造業裁罰，其裁罰物件為“營造業”，二者裁罰之物件既不相同，並無前揭一行為不二罰原則之適用。

2.不同處罰種類可以並罰

在一行為觸犯數個“行政法規”，而各該“法規”除罰鍰之外，尚有其他種類的處分時，則除罰鍰擇一從重處罰之外，仍應並處其他處分。例如，事業排放同一股廢水行為同時違反“水汙染防治法”之不同法條，行政罰鍰依“一事不二罰”行政原則及違反條文加以裁處。唯各該罰則法條除處以行政罰鍰外，基於違反事實不同，各法條課以違反者不同之改善義務及後續監督處分，並不違反“一事不二罰”之行政原則，仍應遵循各該法條之規定處行政罰鍰外之處分及改善義務。

值得注意的，其他行政罰種類之處罰，宜一併與罰鍰處分同時為之，如果先作成罰鍰處分，嗣後再追加處罰其他秩序罰，則也可能涉及處罰法上一事不再理的適用問題。尤其關於沒入處罰部分，德國學說即認為處罰處分所忽略之沒入部分，嗣後不得再透過再審程式加以補正。亦即禁止嗣後再追加從重處罰，以免違反一事不二罰原則。

3.處罰與強制執行可以並行

又罰鍰與強制執行（如斷水斷電）不同，如二者並處，並無違反一事不二罰原則。“最高行政法院”2002年度判字第215號判決即謂：罰鍰乃對過去行為之應報，斷水斷電乃為確保將來行政目的之實現所採取之強制措施，二者性質不同，本案違規事實如確實存在，則被告對原告處以罰鍰處分，並依法停止供水、供電，固無違反一事不二罰原則可言。

又對於違規行為處罰罰鍰，倘若已經足以達成督促改善之目的，則應毋庸並處怠金進行間接強制執行。然而如果單純科處罰鍰，無法督促違規者改善，則於必要時，在符合比例原則下，除科處罰鍰之外，亦得依“行政執行法”規定，進行間接強制執行科處怠金。

4.從重處罰後之後續處理

又依“行政罰法”第24條第1項及第32條第2項規定由重罰機關處罰鍰後，罰鍰較輕之處罰規定，雖未明顯適用，但處罰效果應已涵蓋於較重之處罰之中，應視同亦已適用，故“法務部”認為：如其餘較輕之處罰規定之法規，繼罰鍰之後設有其他後續之效果規定，當可視同已處罰而繼續適用（參見林錫堯著《行政罰法》，初版，第45頁；“法務部”2006年3月27日第0950006236號函參照）。准此，雖由重罰機關裁處罰鍰，但輕罰機關仍得通知限期改善，屆期仍未完成改善者，得按日連續處罰。

（二）一行為同時觸犯刑罰與秩序罰

1.立法意旨：刑罰優先原則

“行政罰法”第26條規定：一行為同時觸犯刑事“法律”及違反“行政法”上義務規定者，依刑事“法律”處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。

前項行為如經不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定者，得依違反“行政法”上義務規定裁處之。

第一項行為經緩起訴處分或緩刑宣告確定且經命向公庫或指定之公益團體、地方自治團體、政府機關、政府機構、行政法人、小區或其他符合公益目的之機構或團體，支付一定之金額或提供義務勞務者，其所支付之金額或提供之勞務，應於依前項規定裁處之罰鍰內扣抵之。

前項勞務扣抵罰鍰之金額，按最初裁處時之每小時基本工資乘以義務勞務時數核算。

依第二項規定所為之裁處，有下列情形之一者，由主管機關依受處罰者之申請或依職權撤銷之，已收繳之罰鍰，無息退還：

第一，因緩起訴處分確定而為之裁處，其緩起訴處分經撤銷，並經判決有罪確定，且未受免刑或緩刑之宣告。

第二，因緩刑裁判確定而為之裁處，其緩刑宣告經撤銷確定。

“行政罰法”第32條規定：一行為同時觸犯刑事“法律”及違反“行政法”上義務規定者，應將涉及刑事部分移送該管司法機關。

前項移送案件，司法機關就刑事案件為不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑、撤銷緩刑之裁判確定，或撤銷緩起訴處分後經判決有罪確定者，應通知原移送之行政機關。前兩項移送案件及業務聯絡之辦法，由“行政院”會同“司法院”定之。

基於一行為不二罰之原則，一行為同時觸犯刑事“法律”及違反“行政法”上義務規定而應受罰鍰之處罰者，因刑罰之懲罰作用較強，依刑事“法律”處罰，已足資警惕，爰不再為行政罰鍰之處罰；且刑事“法律”處罰，由法院依程式為之，較符合正當法律程式，應予優先適用。故於此情形，行政機關應先將涉及刑事部分移送該管司法機關（“行政罰法”第32條），至於秩序罰部分則停止處罰。亦即一行為不二罰排除行政罰與刑事罰並罰。此從“行政罰法”第27條第2項規定於上述情形，行政罰之裁罰權時效，系自不起訴處分或無罪判決等裁判確定日起算，即可明瞭。

有關“一行為”包括“自然的一行為”與“法律上的一行為”，只要違反行政法上義務的“一行為”之全部或一部（在自然的或“法律”上的一行為之範圍內），同時構成犯罪行為之全部或一部，均有其適用，即原則上應依刑罰優先原則處理，而排除行政秩序罰之適用。

如果某一繼續性違規行為，到某一特定的時間點之前，構成違反秩序行為；而在該時點之後，才升高為犯罪行為時，則有兩個行為：第一部分為違反秩序行為；第二部分為犯罪行為。

如果行政機關無法判斷違法行為是否構成犯罪，或是犯罪事實證據並非十分明確時，則應可先行適用行政處罰，而毋庸移送法辦。在發現違法行為已經構成犯罪，且情節重大時，即應追究當事人的刑事責任。

當然行政機關在查處行政違法行為時，也應認真對於違法行為進行法律分析，力求準確判斷違法行為是否構成犯罪，以避免先適用行政罰處罰之後，又必須適用刑罰的情況發生，導致當事人被反覆追究法律責任之困擾，以致有違法律秩序安定性原則。

如行政機關疏於注意而先科處罰鍰確定，則於移送法辦處罰刑事責任確定之後，原處罰處分即有違法瑕疵應予撤銷（而非廢止），並退還已經繳納之罰鍰。

至於應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，因該等處罰兼具維護公共秩序作用，為達行政目的仍得裁處之。

又如，其行為經檢察官為不起訴處分或緩起訴處分確定或法院為無罪、免訴、不受理、不付審理（少年事件）不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定者，因無一事不二罰疑慮，自得再依違反“行政法”上義務之規定處罰（“行政罰法”第26條第2項）。唯倘若其處罰基礎之違規事實相同者（如使兒童或少年從事性交易），則於司法機關認定並無違規事實而不起訴處分或法院為無罪判決時，行政機關可否再為不同之認定，而科處秩序罰？就此本於行政機關尊重司法機關裁判之原則，原則上行政機關似應尊重私法機關認定之事實，不宜草率做不同認定，因此如參酌司法機關認定並無違規事實，而不予處罰，應屬合理。

在例外情形，依據行政法院1953年判字第16號判例認為：“行政訴訟與刑事案件有牽連關係者，參照刑事判決所認定之事實，如發現有錯誤時，則行政訴訟，即應依證據自行認定之。”因此，刑事判決所認定之事實，應可供行政機關“參考”辦理，但因刑事判決系對於刑罰權之行使（追訴處罰犯罪行為）所為裁判，而行政罰則系對於違反行政法上義務所為制裁，二者目的性質不盡相同，其要求之證明程度也有差異。刑事訴訟程式要求證明程度較高（嚴格的證明），行政罰的證明程度，則僅要求達到“高度蓋然性”之程度，亦即獲得一個“沒有合理懷疑”之蓋然性程度之確信。故刑事判決所認定之事實，對於行政機關並無拘束力。尤其倘若行政機關發現有新事實或新證據，而為刑事判決所未曾斟酌者，則應可本於經驗法則與論理法則，自行認定事實。

值得注意的，如果檢察官依據“刑事訴訟法”第253條之1以下規定緩起訴處分，則應如何處理？

臺灣地區學者以往通說似認為緩起訴處分乃附條件的不起訴處分，亦即不起訴處分的一種（“刑事訴訟法”第256條參照），因此仍可就行政秩序罰處罰。即使緩起訴處分對於被告課予一定負擔（如賠償被害人損失、對於公益團體捐贈等），係一種特殊的處遇措施，並非刑罰，故仍得科處秩序罰。

唯德國通說則認為緩起訴處分如果對於被告課予一定負擔（如賠償被害人損失、對於公益團體捐贈等），則實質上係一種制裁，以替代判決處罰而已，因此認為不應再科處秩序罰。

本書亦贊同德國通說觀點，認為倘若緩起訴在實質上已經課予被告負擔時，則似仍應有一行為不兩罰之適用。但如緩起訴只是命被告向被害人道歉或書立悔過書，則並未有實質上之制裁，仍應科處秩序罰。

2011年11月23日修正增訂“行政罰法”第26條第3項至第5項規定：第一項行為經緩起訴除分或緩刑宣告確定且經命向公庫或指定之公益團體、地方自治團體、“政府機關”、“政府機構”、行政法人、小區或其他符合公益目的之機構或團體，支付一定之金額或提供義務勞務者，其所支付之金額或提供之勞務，應於依前項規定裁處之罰鍰內扣抵之。

前項勞務扣抵罰鍰之金額，按最初裁處時之每小時基本工資乘以義務勞務時數核算。

依第二項規定所為之裁處，有下列情形之一者，由主管機關依受處罰者之申請或依職權撤銷之，已收繳之罰鍰，無息退還：

第一，因緩起訴處分確定而為之裁處，其緩起訴處分經撤銷，並經判決有罪確定，且未受免刑或緩刑之宣告。

第二，因緩刑裁判確定而為之裁處，其緩刑宣告經撤銷確定。

採取扣抵罰鍰方式辦理。

在刑罰優先處理的情形，行政秩序罰的罰鍰即不再重複處罰，然而如果刑罰的處罰額度較為輕微，而秩序罰處罰較重時，則有時反而有輕重失衡的不合理情形，例如，酒後駕車法院判決科處罰金新臺幣1萬元，而如處罰秩序罰，最低應處罰3萬元，其結果，移送法辦反而獲得較輕微之處罰待遇，有失公平。因此刑事處罰應配合“行政罰法”的施行通盤檢討，就此“道路交通管理處罰條例”也注意到此問題，因此特別規定如果刑事處罰金額低於秩序罰金額時，仍應科處其差額罰鍰。

2.例外情形：秩序罰優先處罰

（1）秩序罰規定屬於特別法的情形

在行政秩序罰規定相對於刑罰的規定，是屬於特別“法”的情形，則仍應優先適用特別法的行政秩序罰規定，而不適用刑事“法律”處罰，亦即排除＂行政罰法＂第26條規定的適用。

秩序罰優先適用的前提，必須其內容具有“特殊性＂，亦即依據制定者的意思，對於一項事實關係特別處理，併科處罰鍰的制裁，而可認為制定者是要以違反秩序行為加以處罰，而非以犯罪行為加以刑事制裁。

至於制定者是否有此意思，應依據“法律”的解釋加以探求，雖尚無一般性標準。然通常如果違規情節輕微，侵害法益（公共利益或私人利益）極為微小，如移送“法辦科”處刑事責任顯然有違民眾之“法律”感情者，則本於比例原則以及責任相當性原則，“法律”既然對於此類輕微違反秩序行為，明定科處罰鍰，應可解釋為系刑法的特別規定，優先適用特別法的行政秩序罰規定，而不適用刑事“法律”處罰，亦即毋庸移送法辦。

例如，“戶籍法”第76條規定：申請人故意為不實之申請或有關機關、學校、團體、公司、民眾故意提供各級主管機關及戶政事務所不實之資料者，處新臺幣3000元以上，90000以下罰鍰。於此情形，可認為屬於＂刑法”第214條使公務員登載不實罪之特別規定，在民眾因就學或選舉而遷移戶籍之情形，其故意為不實之申請行為，乃是一般民眾為子女教育或選舉之普遍之現象，其違規行為情節較為輕微，似應優先適用“戶籍法＂規定處罰，而非移送法辦。只有在其有進一步同時又涉及冒用身份、偽造檔案等行為時，再追究其刑事責任，優先適用“刑法”處罰規定，而不再依＂戶籍法”第76條規定處罰秩序罰。

又如，選舉幽靈人口是為了投票而虛偽遷移戶籍，不能真正選賢於能，而使投票發生不正確之結果。因此幽靈人口於投票日投票時，即觸犯“刑法＂第146條妨害投票正確罪：以詐術或其他非“法”之方法，使投票發生不正確之結果或變造投票之結果者，處5年以下有期徒刑。意圖使特定候選人當選，以虛偽遷移戶籍取得投票權而為投票者，亦同。前二項之未遂犯罰之。但幽靈人口如果於投票日不去投票，則因不去投票就不會使投票發生不正確之結果，故不依“刑法”處罰，但仍應因違反“戶籍法”而裁處罰鍰。

如果在秩序罰與刑罰的對應關係上，秩序罰涉及危險犯，而刑罰涉及實害犯，則其不法程度不同，應排除上述特殊性，而應迴歸本“法＂第26條刑事罰優先適用原則。同理，一個行為的處罰，秩序罰針對過失犯，而刑事罰則針對故意犯的情形，亦同。

（2）犯罪情節輕微，科處秩序罰較符合比例原則

另外，在當事人涉嫌犯罪的違規情節輕微的情形，則如科處秩序罰，即已足以達成行政秩序管理之目的，於此情形，僅需進行行政處罰即可，應毋庸移送法辦追究其刑事責任。在此涉及犯罪情節輕微，行政機關可否不予移送偵辦的問題。本書認為，行政機關對於犯罪行為的告發義務應僅存在於重大犯罪或犯罪危害秩序重大的情形，亦即違“法”行為達到一定的嚴重程度，應以刑事制裁較為妥當的情形，才應移送法辦，以符合比例原則，避免“罰重情輕”過於嚴苛。

3.例外情形：刑事罰與秩序罰並罰

刑事罰與秩序罰不併罰原則，仍得有其他“法律”特別規定之例外情形。一行為不二罰原則乃是基於法律秩序安定性原則與比例原則，認為對於同一行為如果從重處罰，即足以達成行政目的者，即毋庸同時或先後並罰多個處罰。一行為不二罰原則主要表現在刑罰上。至於在秩序罰，所謂“一行為不二罰原則”，則未必可作為“憲法”上之原則，而毋寧應依據比例原則，衡量是否應擇一從重處罰，即足以達成行政目的者，而毋庸同時並罰多個處罰（參見釋字第503號解釋）。“行政罰法”第24條也只針對罰鍰部分採取一行為不二罰原則（刑罰優先罰鍰處罰），至於沒入與其他種類秩序罰，仍採取可與刑罰並罰之立場，足見行政秩序罰上並未一律採取一行為不二罰原則。

因此，其他“法律”如基於行政目的之達成所必要，應可特別規定對於同一違“法”行為並處刑罰與秩序罰，而排除“行政罰法”第26條規定之適用。在2006年2月5日行政罰法施行之前，臺灣地區實務上一向採取刑罰與秩序罰並罰立場，並未被質疑，因此“行政罰法”第26條刑罰優先原則，應可認為是政策方向之變更。

值得注意的，其他“法律”作為“特別規定”而要排除“行政罰法”第26條規定之適用者，應特別謹慎，亦即應基於事件本質的特殊性，確實有足以正當化排除適用之正當理由。否則，應參考最新修正“道路交通管理處罰條例”第10條規定之做法，將刑罰與罰鍰並罰之特別規定刪除，迴歸到本“法”第26條刑罰優先原則。在未刪除之前，或許經由合“憲”性解釋（比例原則之檢驗），儘量朝向並非特別規定解釋。唯倘若無法經由解釋或法律漏洞補充之方法，解釋為並非特別規定時，則其仍屬特別規定，其刑罰與秩序罰鍰仍應並罰。

在上述觀點之下，“兒童及少年福利與權益保障法”第113條規定：以詐欺或其他不正當方法領取本“法”相關補助或獎勵費用者，主管機關應撤銷原處分並以書面限期命其返還，屆期未返還者，移送強制執行；其涉及刑事責任者，移送司法機關辦理。此類規定，僅在提示告發移送義務，尚難認為系分別處罰之特別規定，從而仍應適用“行政罰法”第26條一行為不二罰原則，應優先適用刑罰處罰。

反之，有關“廢棄物清理法”第64條規定：依本“法”處罰鍰案件，涉及刑事責任者，應分別處罰。系在本“法”施行之前已經存在之規定，其制定理由特別表明涉及刑事責任部分影響社會公益至巨，而應分別處罰，且用語明確，難有不同解釋空間，因此似可解釋為是“行政罰法”第26條之特別例外規定，刑罰與秩序罰應並罰。

一行為不二罰在程式面上具有禁止雙重訴追處罰，以維持“法律”秩序的安定性的意義；而在實體面上禁止雙重處罰，以免過重處罰負擔，導致整體的“罪刑”有失均衡，而有違“罪刑均衡原則”或“禁止過分之比例則”。因此，在一行為是否容許雙重處罰的問題上，應著重在其處罰整體結果，有無違反“罪刑均衡原則”或“比例原則”。

4.檢討

“行政罰法”雖然打破傳統一行為數罰（秩序罰多重處罰）的問題，改採一行為禁止數罰，而僅能擇一從重處罰的原則，但在制定階段，並未審慎進行處罰法制的法律經濟分析，評估擇一從重處罰結果，是否足以剝奪違規者的不法的經濟利益。因此，未來在執行上，行政機關既然依“法”僅能擇一從重處罰，則行政機關在進行裁罰決定時，應一併調查斟酌違規者的不法經濟利益多寡，如其不法的經濟利益大於罰鍰額度時，應提高罰鍰額度，以剝奪其不法的經濟利益，才能達到罪罰均衡的目標。

又“行政罰法”雖然對於同一行為禁止刑罰與秩序罰並罰，但在制定階段，並未評估僅擇一從重處罰刑罰的結果，不處罰秩序罰，是否足以剝奪違規者的不法的經濟利益。

尤其普通法院在審判刑罰案件時，常漏未考慮沒入犯罪所得或併科罰金，以剝奪違規者的不法的經濟利益。因此，將來有關行政處罰規定，仍應注意匯入不法的經濟利益之剝奪問題。從而是否引進日本的課徵金制度，值得探討。

日本獨佔禁止法規定對於違法行為所得利益加以剝奪，而由公正交易委員會課予課徵金繳納命令，此種課徵金，與刑事制裁旨趣、目的及程式不同，因此，以往日本最高法院1998年10月13日裁判認為課徵金與行政刑罰並罰，並不違反《日本國憲法》第39條禁止雙重處罰之問題。

其後於2005年（平成17年）修正獨佔禁止法加重課徵金之課徵，超過違規行為所得利益之額度，因此轉變成具有“行政制裁金”的性質，從而其與刑事制裁並罰，即發生是否涉及雙重處罰之問題，對於此一問題，應從罪刑均衡原則乃至比例原則的觀點，進行合憲性之判斷，亦即應對於行政刑罰與行政上制裁金綜合觀察，審查有無違反上開原則。故上述修正獨佔禁止法為考慮此點，特別規定相當於行政刑罰之罰金額的1/2金額，應從課徵金中扣除（第51條），以緩和重複處罰之疑慮。

就此為考慮罪刑均衡原則，避免優先適用刑罰結果，反而處罰較輕微，“道路交通管理處罰條例”第35條第8項即規定：前項汽車駕駛人（指酒後駕車等之駕駛人），經裁判確定處以罰金低於本“條例”第92條第4項所訂最低罰鍰基準規定者，應依本“條例”裁決繳納不足最低罰鍰之部分。明定法院刑事判決之罰金，如低於行政罰鍰之最低金額時，應再處罰不足最低罰鍰部分，以資補救。

（三）數個行為分別處罰

“行政罰法”第25條規定：數行為違反同一或不同“行政法”上義務之規定者，分別處罰之。

行為人所為數個違反“行政法”上義務之行為，若違反數個不同之規定，或數行為違反同一之規定時，與前述單一行為之情形不同，為貫徹個別“行政法規”之制裁目的，自應分別處罰。此與“司法院”釋字第503號解釋“一事不二罰”之意旨並不相違。亦即如有釋字第503號解釋所述情形，其雖有數個行為，但因有吸收關係，本於比例原則，仍只應為一個處罰處分。故本條數個行為分別處罰的規定，並未牴觸上述釋字第503號解釋。

有關數個行為，例如依“營業稅法”第35條第1項規定，營業稅以每2月為1期，於次期開始15日內申報繳納，亦即營業稅納稅義務人須就“每1期”之營業額負申報繳納稅捐之義務，每1期均屬不同之應作為義務，從而，李某2000年11月至2001年12月間與本案系2002年1月至2003年2月間之未依規定報繳營業稅分屬不同作為義務之違反，並非“行政罰法”第26條所謂之“一行為”，應無該條規定之適用，李某主張其已因2000年11月至2001年12月間之逃漏稅捐行為遭刑事法院判處徒刑，“中區國稅局”即不得再依“營業稅法”第51條第1款規定裁罰乙節，核非可採。（“最高行政法院”2011年度判字第1196號判決）

例如，醫師先前曾有違規行為，被裁處停業1個月處罰處分（自2001年9月1日起至同年月30日止），已執行完畢在案；嗣於2002年3月12日至同年4月2日，再度違規行為，則屬另一個新的違規行為，應另案處罰。

亦即上訴人於前次受停業1個月之處分，其違法行為次數為2000年5月28日、5月31日、8月28日、8月31日等4次，其違“法”形態為透過健保物件蕭某1人而為看1次診蓋兩格健保卡及在病歷等資料上為不實之記載詐領健保給付，而上訴人於本次受廢止執業執照之處分，其違“法”行為期間為2002年3月12日至2002年4月2日，其違“法”形態系透過未曾就診之徐某等13人多次自創健保卡卡號向“健保局”虛報就診記錄詐領健保給付，比較前後兩次之違“法”行為，本次行為人數更多、影響層面更廣、違“法”情節更重，且系再犯，是上訴人主張本次之違“法”行為較上訴人前次之違“法”行為情節輕微云云，顯系避重就輕之詞，委無足採。（“最高行政法院”2008年度判字第277號判決）

又如“石油管理法”第17條規定意旨，每一加油站、加氣站或漁船加油站之設立，均應分別向主管機關申請許可，始得營業，故如同一行為人，在同一時間不同地點經營加油站，即屬違反數個“行政法”上義務之行為，自應分別處罰（“最高行政法院”1996年度判字第347號判決）。

營利事業未依“法”儲存憑證及未依“法”儲存賬簿，系屬二個行為違反二個不同之行政義務，二者之處罰目的及要件並不相同，應分別依“稅捐稽徵法”第44條及第45條第3項規定處罰

。

五、法規競合

（一）概說

在探討一行為不二罰時，於審查是否有行為單一或行為多數存在之前，必須先確認是否有法規競合（Gesetzeskonkurrentz）的情形存在。如果有法規競合時，則只適用一個“法規”，而非適用多數“法規”，因此也不適用本法一行為不二罰的原則。法規競合存在於：一個行為，按照其文義，雖然實現了數個罰鍰規定，但依據其彼此間的關係，只適用其中一個規定，至於其他規定則退居其次，不予適用。由於退居次要法規不再被適用，在行政處罰的決定上也不需特別表明。

（二）法規競合的型別

法規競合的情形，有下列三種類型：

1.特別關係－特別法優先適用原則

在特別關係，一個制裁規範涵蓋了另一個規範的全部構成要件要素，並且附加一些其他構成要件要素。如果行為人也滿足了這些其他附加的構成要件要素，則僅應適用此一特別規定。此即特別法優先於普通法適用之原則。

在數個法規之間如存有特別法與普通法關係者，依據特別法優先於普通法適用的原則（“中央法規標準法”第16條），此時仍應優先適用特別法。此項適用原則，在法規適用順序上，應更高於從一重處罰的原則。故特別法中對於同一行為雖其規定罰鍰較低，仍應優先適用該特別法，並以該特別法的主管機關為裁罰的管轄機關。如數個法律之間有無特別法與普通法的關係不明時，才適用從一重處罰的原則，由規定罰鍰額較高的主管機關為裁罰的管轄機關。

2.補充關係

在補充關係，一個法規範明示的或默示的規定；只有在其他法規所未適用的情形，才加以適用。例如，法規明定“有關OO事項，除法規另有規定外，依本法之規定”。明示該法規是立於補充性地位。又如，依據法規規定的目的及其意義關聯性，可以匯出只有在其他處罰法規未被實現的情形，才補充性地加以適用，於此亦存在補充性關係。同理，如果二個罰鍰規定保護相同的法益，其中一個規定的構成要件是屬於另一個規定的較嚴重的形態，也存在補充性關係。

以稅捐秩序罰為例，違反稅法上協力義務的行為，如未辦理稅籍登記（如未辦理營利事業登記）而營業，未依法設賬登載，未使用統一發票或短漏開統一發票的行為，性質上應系屬於逃漏稅行為的先前階段的預備行為，其與逃漏稅行為彼此間的關係，乃是違反稅捐秩序的危害行為（危險行為）與實害行為。

而危害行為（Das Gefahrdungsdelik）與實害行為只要是侵害同一法益，而且其危害並未逾越實害的範圍內，一般原則上認為危害行為相對於實害行為具有補充性（Subsidiaritat）。亦即如其實施危險行為後，進而實施逃漏稅的實害行為時，則只從重科處漏稅罰，不再就其危險行為科處行為罰。

3.吸收關係

某一規定依據其性質及意義吸收了另一個規定本身，則該項規定即應優先適用。而不論其間是否為補充性適用關係。此類吸收關係的案型為：一個行為典型地在另一個行為之前、之中或之後，加以實施。其行為即吸收另一個行為本身。例如，低度行為被高度行為所吸收；對於同一法益的危害行為，被實害行為所吸收。

在吸收關係，所要適用的制裁法規吸收了另一個制裁法規，因為該另一法規所處罰的先行行為、附隨行為或後續行為，已經被擬適用的處罰規定加以吸收“處理”。

例如，違反稅法上義務的人，如基於單一的意思決定（亦即概括犯意），為逃漏同一稅捐債務而先後為違反義務的行為，如營業人銷售貨物，為逃漏營業稅之同一目的，而漏開發票，並進而短漏報銷售額短漏營業稅時，則其雖有數個對於法律上所要求之行為的不作為，但可謂系基於概括犯意為同一漏稅目的而實施，故在法律上應可評價為一個違法行為，僅應受單一處罰，即為已足。

又如，鑑於臺灣地區“稅法”上漏稅罰系以短漏稅款之倍數計算罰鍰，其處罰已相當嚴厲。因此，對於違反“稅法”上協力義務進而短漏稅捐行為，如從一重科以“稅法”上漏稅罰，應足以達成“稅法”上的行政目的，如再一併科處行為罰，實已逾越必要程度，而有違“行政法”上比例原則，尤其納稅義務人如僅因不諳“法律”或會計作業疏忽，單純因過失短漏稅款，即遭科處鉅額漏稅罰，已嫌過重，如再並處行為罰，更有過分之虞。因此，從比例原則觀點而論，似亦以採吸收主義為妥。

有關此一問題，“財政部”函釋亦已改採擇一從重處罰之見解。

釋字第503號解釋理由謂：違反租稅義務之行為，涉及數處罰規定時可否併合處罰，因行為之態樣、處罰之種類及處罰之目的不同而有異，如系實質上之數行為違反數法條而處罰結果不一者，其得併合處罰，固不待言。唯納稅義務人對於同一違反租稅義務之行為，同時符合行為罰及漏稅罰之處罰要件者，例如，營利事業依法律規定應給予他人憑證而未給予，致短報或漏報銷售額者，就納稅義務人違反作為義務而被處行為罰與因逃漏稅捐而被處漏稅罰而言，其處罰目的及處罰要件，雖有不同，前者系以有違反作為義務之行為即應受處罰，後者則須有處罰法定要件之漏稅事實始屬相當，除二者處罰之性質與種類不同，例如，一為罰鍰、一為沒入，或一為罰鍰、一為停止營業處分等情形，必須採用不同方法而為併合處罰，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治之基本原則。從而，違反作為義務之行為，如同時構成漏稅行為之一部或系漏稅行為之方法而處罰種類相同者，則從其一重處罰已足達成行政目的時，即不得再就其他行為並予處罰，始符保障人民權利之意旨。

按稅捐行為罰的行為，性質上屬於準備漏稅的危害稅捐秩序行為，而漏稅罰的行為則屬於損害稅捐債權的漏稅實害行為，因此如均侵害相同稅捐法益，則依比例原則，如從其一重處罰已足達成行政目的時，則侵害法益之情節輕微的低度危害行為，應認為被情節較重的高度實害行為所吸收，僅須從重處罰漏稅行為即可，毋庸並罰。上述“大法官”解釋，可謂採取“吸收關係”理論。

故數個行為之間如有方法與目的之牽連關係，亦即一違反“行政法”上義務的行為，系構成另一違反“行政法”上義務的行為之一部分或為其方法行為，而處罰種類相同者，依釋字第503號解釋，如從一重處罰即足以達成行政目的時，即不得再度就其他行為並予處罰，始符合保障人民權利之意旨。

有學者認為在審查是否有吸收關係存在時，與上述的補充關係不同，並非以單純的法規規定為準，而是以具體的個別案件為準。如依此說，則是否採取吸收關係觀點，應衡量個別案件中並罰或擇一從重處罰，何者足以達成行政目的，而為決定。