【環球視野】

作者：王國語、胡藝凡（分別系北京理工大學空天政策與法律研究院院長和助理研究員）

日前，2022空間技術和平利用（健康）國際研討會採用“線上”和“線下”相結合的模式在京召開，會議主題為“同一個太空，同一個家園”，聚焦“和平、合作”與“科學、科創、科普”。大會邀請了科學家、宇航員、企業家、金融家、教育家，探討“空間技術和平應用與轉化、科技創新與發展、科學普及、人才交流與培養”等話題。其中，關於太空交通的專題論壇引人關注。

為何太空也需要交通規則

隨著低軌大型星座的快速部署，太空變得越發擁擠，太空交通管理日益成為國際社會討論的熱點焦點，也成為太空國際治理領域面臨的巨大挑戰。2021年之前，雖然人類航天曆史也已走過一甲子有餘，但當時太空中正常執行的衛星、空間站等空間物體的總數不過兩千上下。據統計，已釋出計劃的大型星座衛星總數超過13萬顆。這些衛星的部署將導致在軌碰撞風險急劇上升，對各國太空資產安全帶來重大威脅。2019年9月，馬斯克的星鏈衛星與歐洲航天局一顆衛星險些發生碰撞，歐洲航天局被迫實施衛星規避操作。2021年7月、10月，兩顆星鏈衛星先後抵近中國空間站，中方被迫兩次實施預防性碰撞規避控制。可以預見，類似事件會越來越頻繁地發生。太空交通規則的缺失，不利於保障各國太空資產安全和正當權益，也不利於維護公平合理的國際太空秩序。

那麼太空交通該如何治理呢？不同於人們熟悉的路面交通，有著成熟的交通訊號燈、右轉彎讓直行先行等交通規則，太空中尚未建立此類太空交通規則。20世紀六七十年代制定的國際空間法五大公約及其後形成的系列聯合國外空法律檔案，更多的是規定了自由、和平和安全利用外空的基本原則，國家監管、妥為顧及、提前磋商等基本義務，營救返還、損害賠償、空間物體登記等基本制度，以及通知通報等基本機制，而並沒有規定詳細的太空交通規則，例如，當兩國太空物體存在在軌碰撞風險時，哪方享有先行權，哪方應承擔主動規避責任等。

航天技術、活動的發展往往先於規則的發展，但人類航天不可能在法律規則真空中獲得長期可持續的發展。法律概念和法律原則規則是構建法律體系的基礎。然而，國際社會對於太空交通管理的討論，尚停留在基礎概念（如什麼是太空交通管理）、基本要素（如太空態勢感知、太空碎片減緩整治、太空操作）或基本機制（如通知通報、磋商協商）階段，這雖然對於增強對太空交通管理的認知具有積極作用，但由於對核心法律概念、原則和規則缺乏關注和深入討論，因此並不能為未來的太空交通國家管理、太空交通國際治理法律體系的構建提供根本支撐。本文將提出“太空路權”概念，認為太空路權是構建太空交通規則的基礎，是構建未來太空交通國際治理體系的核心法律概念，太空路權應包括上路權、通行權、先行權和停留權，國際社會應以“製造風險方主動避讓、載人等重大任務優先、公益救援任務優先、經濟效率、有效安全保障、禮讓互惠”六大原則為核心，構建未來太空路權規則和太空交通規則體系。

著眼未來的路權定義

國際社會尚無關於太空路權的定義。梳理路權概念的歷史對於界定太空路權具有重要意義。路權概念是隨著機動車的問世、道路的現代化以及交通流量的增大而產生的。有學者指出，“古羅馬愷撒時代產生了世界上第一部道路交通安全管理法規。該法規定：為了避免街道交通阻塞，車輛必須單向行駛；在規定時段，不準私人馬車在城內行駛……雖然內容十分簡單，但它對於保障城市道路交通秩序和安全發揮了重要作用，體現了路權利的合理分配，開創了道路交通安全管理法制化的先河”。可見，早期的路權更多是關於對路權主體單方行為的限制，並未涉及兩個及以上主體路權發生衝突時該如何處理的問題。相比之下，在英美法系中，路權往往指優先通行權，即先行權。根據《元照英美法詞典》，優先通行權是指“當兩輛車或車輛與行人同時經過同一個地點時，由其中一方享有優先通行的權利，但權利人仍然對自己及對方的安全負有注意義務。”先行權規則（right-of-way rule）是規定同時接近公路十字路口的兩個路面使用者中，由誰首先透過的規則。

除地面路權之外，航空航海領域的相關概念也值得研究借鑑。二戰期間，航空事業的進步催生了與路權類似的航空權益體系。1944年《芝加哥公約》規定了相關航空器的過境權和航空運輸權。同時，各國也開始重視海上安全，提出了海洋航行權益體系。如外國船舶享有經由一國領海的無害透過的權利，以及1982年《聯合國海洋法公約》中規定的“在公海或專屬經濟區……所有船舶和飛機均享有不受阻礙地過境通行的權利”等。

在太空領域，作為航天立法最為健全的國家，美國也尚未提出太空路權概念。2022年3月，NASA根據《美國國家航空暨太空法案》的授權與太空探索公司（SpaceX）簽訂了特別協議，其中規定，如星鏈衛星與國際空間站或NASA其他航天器過於接近，星鏈衛星就應主動採取機動措施避讓。該協議還要求，星鏈衛星發射升空後的初始軌道應保證距離國際空間站或NASA其他航天器至少5公里。該協議是美國政府與私人實體的協調結果，屬於太空路權在有限範圍內的初步實踐，但不是有關太空路權的國際規則。國際規則應是國家間談判和認可的結果，具備普遍適用性。國家間談判的關鍵是達成對太空路權概念、基本原則的共識，以明確各方權利、義務和責任。

綜上，路權有以下的特徵：首先，路權不僅僅是一種權利，也意味著某種限制，權利主體需具備一定資質才可能享有路權；其次，路權既包括對單個主體的要求（體現為個體權利），也包括出現兩個及以上主體間路權發生衝突時的相關要求（體現為集體權利）。作為個體權利的路權往往透過主體自身（具備一定資質、符合一定要求）即可實現。而作為集體權利的路權，則需要相關權利主體之間開展協調協作才能實現；再次，路權在國家主權管轄範圍內區域（如領陸、領水、領空）和管轄權以外區域（如國際空域、公海）的內涵可能不同，前者的實現一般需要主權國家的批准或體現為無害透過權，而後者則多體現為自由通行的權利；最後，路權往往包含通行權（包括過境權）、先行權（優先路權）、佔用權（停留權）等內涵。

結合太空活動自身特點，本文將太空路權定義為：太空活動主體享有的其管轄或控制下的太空物體（運載火箭、衛星、空間站等航天器）在太空一定軌道或區域內停留或執行的權利。太空路權有以下基本法律特徵：首先，在國際法語境中，太空路權主體（路權享有者）一般為國家或政府間國際組織，而私人實體，如商業航天公司等不享有國際法上的太空路權，但可透過國家立法，享有國內法意義上的太空路權；其次，太空路權的實現形式，體現為太空物體在太空特定軌道、區域內停留、執行的一種狀態，這些軌道區域包括但不限於環繞地球或其他天體的軌道、離開任何天體的環繞軌道降落該天體的軌道（軌跡）。再次，在發射和再入的場景下，太空路權可能拓展至空氣空間，如火箭發射軌道，它要途經空氣空間，一般情況下不會途經他國領空。大型太空物體（如飛船、大質量的失效衛星）再入大氣層，也要途經空氣空間，這時就可能途經他國領空，如果是有控再入，即達到既定落點是在計劃中受操控的狀態下完成的，則需事先徵得相關主權國家的同意，但如果是無控再入，例如該太空物體已經失去控制，落點也不受控，那麼是否需要徵得事先同意，國際法上是存在爭議的。筆者認為此時無需徵得領空主權國家的事先同意，因為無法從技術上準確判斷該再入物體會經過哪些國家領空；最後，太空路權是嘗試從權利角度來重構太空規則體系，而現有的國際空間法體系更為強調的是義務，如妥為顧及義務、空間碎片減緩、通知通報要求等。

如何理解太空路權

為了更好理解太空路權，本文將太空路權又分為上路權、通行權、先行權和停留權等。

第一，太空上路權，即在一定條件下，航天活動主體享有的其所屬物體（運載火箭、航天器）進入太空，或進入特定軌道的權利。在路面交通管理中，一般要求機動車和駕駛員具備相應條件，才有上道路行駛的資格，太空也是如此。1967年《外空條約》規定了各國探索利用外空的自由，理論上各國政府及其管轄下的私人實體（包括法人、非法人組織和自然人）均享有太空上路權。但同樣根據《外空條約》，各國對其本國的航天活動也應承擔批准和持續監管的義務，據此，各國均應制定相關的准入制度、許可制度（如頻譜許可、發射許可等），對相關主體的資質、技術能力和產品質量都會提出一系列的要求。上路權，是主體符合國內法律要求即可享有的權利，無需他人的承認或配合，上路權是主體實現其他太空路權的前提。

第二，太空通行權，即在一定條件下，航天活動主體享有的在特定軌道或區域內執行其太空物體的權利。通行權是太空路權中最為基礎的權利，它既包括在特定軌道或區域通行的權利，也包括髮射和再入時的通行權利。路面交通中，車輛在遵守特定規則的前提下，享有通行權。如我國《道路交通安全法》規定，“機動車、非機動車實行右側通行”、道路劃分為機動車道、非機動車道、人行道、專用車道等，相關主體在各自道路上即享有通行權。顯然，這些規定不適用於太空。但太空也存在類似的“專屬車道”，即特定軌道，它與太空物體登記資訊息息相關。1975年《登記公約》規定，各太空物體登記國應當及時向聯合國提交該物體的相關資訊，其中包括基本的軌道引數，如：波節週期、傾斜角、遠地點、近地點等。可見，按要求登記的太空物體，其相關主體便享有在此軌道上執行該太空物體的權利，即通行權。相比之下，關於未登記太空物體通行權的認定就會存在很多不確定性。

此外，聯合國關於提升太空透明度的決議（2013）中的相關規定對於確認太空物體通行權具有借鑑意義。如“各國應盡最大可能及時向可能受影響的國家通報可能會危及其他國家空間物體飛行安全的排定調整動作（scheduled maneuverer）”，所謂“排定調整動作”就是計劃中的變軌操作。如果太空活動主體提前向國際社會通報了其太空物體可能開展的變軌操作計劃，那麼它享有的通行權就可能不僅限於原有的既定軌道，還包括變軌操作後佔用的軌道。相反，如果沒有事前通報，關於太空主體能否享有在這些新軌道上的通行權，仍有待討論。相關主體活動的透明程度與該主體可主張的通行權的範圍和程度，應該是呈正比的。

第三，太空先行權，當不同主體的通行權發生衝突時，每個主體的通行權需要靠其他主體的協調協作才能實現，而先行權就是確定主體間該如何協調協作的基本法律依據，它賦予了其中某個主體先行正常透過的權利。有學者提出，“先行權又稱時間路權，是交通參與者在享有通行權的前提下依法享有的在一定時間內優先就一定道路或者道路的一定範圍內通行的權利”。當兩個太空物體存在在軌危險交會或碰撞風險時，太空先行權就是用來確定哪一方享有維持既定軌道繼續通行的權利，哪一方承擔主動採取規避措施（如提升或降低軌道、剎車等）義務的法律概念。確定太空先行權需要依據一定的法律原則，如安全原則、效率原則、便利原則、公益原則等。太空先行權的確立是構建太空交通規則和太空交通國際管控治理體系的核心。

第四，太空停留權，就是太空活動主體享有的在某一時間和空間範圍內靜止或停留在太空軌道或區域的權利。“靜止”和“停留”不同於“通行”，前者如月球著陸器停留在著陸點的狀態和權利，或基於實驗、試驗或開展其他太空活動需要，將衛星“剎車”，短暫靜止在特定軌道的行為；後者如衛星（包括廢棄衛星）整體上停留在太空既定軌道的狀態或權利。傳統路權體系往往使用另一概念，即佔有權，“與通行權相關的是道路佔有權，即道路使用者依法享有的在某一時間和空間範圍內使用道路進行非動態交通活動或其他與交通有關的活動的權利，也可以說是特殊意義的通行權。例如，佔用道路臨時停車和長時間停放車輛，佔用道路進行堆放、擺攤、挖掘等”。筆者沒有采用傳統的佔有權或佔用權概念，以避免它看起來與空間法“不得據為己有原則”相沖突。《外空條約》規定，“各國不得透過主權要求、使用或佔領等方法，以及其他任何措施，把外層空間（包括月球和其他天體）據為己有”。可見，將太空軌道或區域據為己有是國際法所禁止的。

實際上，即便從“靜止”或“停留”的層面來看，一顆衛星也不應長期佔據既定的軌道。2007年機構間空間碎片協調委員會（IADC）制定的《空間碎片減緩準則》中規定太空物體停留軌道的時間不應超過25年，雖然這不具有法律約束力，但越來越多的國家都在國內法中作出了類似的要求。如我國2021年釋出的《關於促進微小衛星有序發展和加強安全管理的通知》中規定，“微小衛星應具備必要的能力以利於實施離軌，避免長期佔用常用軌道，所採用的離軌技術應成熟可靠。任務結束、終止或壽命到期後，執行軌道高度不超過2000公里的微小衛星軌道駐留時間不大於25年，執行軌道高度超過2000公里的微小衛星應主動進入墳墓軌道或非常用軌道”。2019年美國聯邦通訊委員會（FCC）制定的“簡化小衛星許可程式”要求小衛星運營商將衛星部署在600公里以下……透過在衛星設計上採取一定的措施來確保透過主動的方式（例如推進力）在六年內脫離軌道。可見，雖然國際法上尚無明確要求，但有關太空物體的留軌（停留）期限仍需遵守相關國內法的規定。

太空路權的核心原則

未來的太空路權規則體系（太空交通規則體系）應包括六個要素：太空路權概念與內涵、太空態勢感知國際平臺（太空交通指揮中心）、在軌避碰原則、協調機制、應急機制和事後處置機制。太空路權規則的設計應當以保障各國太空資產安全為核心目標，充分考慮在軌避碰各類情形，兼顧效率與公平。

一是製造風險方主動避讓原則。一旦碰撞風險是由於其中一方進行變軌等操作引發的，則該方在原則上就應無條件承擔主動避讓的責任。“由製造風險者首先承擔消除風險的責任”，這本就是法律的一般原則，也符合國際空間法的妥為顧及原則，即一方在開展太空活動時應妥善顧及他國的太空活動安全。

二是載人等重大任務優先原則。對於國際社會具有重大或特殊意義的太空任務，應予以特別考慮，由另一方承擔主動規避的責任。此時，主動規避方可酌情要求對方給予適當補償。對於載人航天任務而言，由於涉及航天員生命安全，危及載人航天任務的一方如無特殊情況都應主動規避，並且無須任何補償。

三是公益救援等特殊任務優先原則。當一方在執行防災減災、太空救援等特殊任務時，原則上另一方應主動採取避讓措施。該原則與載人等重大任務優先原則的關係，應當結合具體場景個案分析。

四是經濟效率原則。當雙方都有避碰能力，又不存在上述三項原則的情形，則應由能以更低成本進行規避的一方主動採取規避措施。太空治理既要注重公平，也要講求效率。“更低成本”不是簡單地計算各方採取規避措施將耗費的直接成本（如燃料成本），還要考慮規避措施給太空物體壽命及其執行的任務帶來的影響，即綜合衡量下的“更低成本”。

五是有效安全保障原則。當上述四個原則皆無法適用或無法及時有效確認時，應由能夠更有把握避免碰撞發生的一方主動採取規避措施（如有變軌能力的太空物體應當避讓無變軌能力的太空物體）。畢竟“保障安全”是確立太空路權的根本出發點，這也符合“有效”“便利”的法律一般原則。需要注意的是，該原則不意味著技術不發達的一方可以不承擔任何責任，如果其太空物體不具備國際空間法要求的變軌能力，主動避碰的一方可以對其追責追償。

六是禮讓互惠原則。即在上述五個原則均無法明確適用時，基於國際合作和禮讓精神，可由一方提出主動避讓，那麼再發生相同情況時，則應輪到另一方主動避讓，以示公平。這也符合一般法律上的互惠或對等原則，以及國際空間法規定的國際合作和互助精神。

太空路權理論將對未來太空交通國際治理體系構建提供重要的法律視角與規則構建路徑。太空路權規則體系並不與現有國際空間法體系相沖突，並將為完善太空國際法治提供全新視角，促使太空國際法律體系從“義務本位”向“權利本位”轉變。關於太空路權與空間法中已有的和平利用、妥為顧及、提前磋商、登記、損害賠償等原則義務制度的關係，尚有待研究。至少可預見，太空路權理論將催生一系列新的概念原則，如太空交通事故、太空交通侵權等，這些不僅對於豐富完善國際空間法損害賠償責任制度將起到重要作用，還可能創造性地引入全新的太空規則話術與體系。

《光明日報》（ 2022年12月08日 14版）