以下文章來源於規劃中國 ，作者羅震東

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本文為南京大學建築與城市規劃學院教授、博士生導師、南京大學空間規劃研究中心執行主任羅震東在“人口收縮背景下村鎮的可持續發展之路——2022國際城市規劃比較論壇”上做的報告全文。

文 | 羅震東

南京大學建築與城市規劃學院教授、博士生導師

南京大學空間規劃研究中心執行主任

江蘇是我國城鎮化率較高的省份，在第七次全國人口普查時城鎮化率已接近74%。江蘇也是我國平原面積佔比最大的省份，沿江地區尤其蘇南地區是中國經濟最發達的地區之一。作為城鎮化先發地區，江蘇城鎮化以及小城鎮的發展趨勢與問題對中國未來城鎮化道路選擇有著重要的參考與借鑑價值。2020年11月至2021年6月，江蘇省住房和城鄉建設廳組織開展了兩輪小城鎮建設發展情況調查工作，今天的報告將與大家分享這次調查研究的主要成果以及思考。

一、小城鎮，對於江蘇意味著什麼？

· 江南，水鄉，市鎮

小城鎮一定程度上已經成為江蘇的一種標誌性空間。明清時期，工商型小城鎮在長江中下游地區大量湧現。“半里一村，三里一鎮，炊煙相望，雞犬相聞”的城鎮組群，基本奠定了江蘇今日小城鎮的地理格局。很多關於中國城鎮化，包括中國資本主義萌芽的研究中，都會關注到江南的市鎮。小城鎮從那時起對於江蘇就有著非常重要的意義。

· 江蘇，鄉鎮企業，小城鎮

黨的十一屆三中全會後，農業的穩定增長與鄉鎮企業的異軍突起，使得江蘇走上鄉鎮企業推動、小城鎮主導的“自下而上”城鎮化程序。費孝通先生正是基於在江蘇所進行的多輪小城鎮調查，提出了《小城鎮，大問題》等一系列重要觀點，也使江蘇小城鎮在80、90年代的中國城鎮化歷程中備受關注。這一時期的小城鎮是江蘇城鎮化非常重要的組成部分。

· 全球化，城市化，撤鄉並鎮

新世紀以來，隨著全球化、城市化的推進，推動特大城市和大城市發展成為江蘇城鎮化戰略的重心。大量外資進入長三角後，蘇南沿江地區形成了非常典型的、以開發區為載體的新蘇南模式。與這一大城市化程序相伴隨的是大規模撤縣設區和撤鄉並鎮，小城鎮數量和人口大幅減少，江蘇的城鎮格局開始發生明顯變化。小城鎮的發展開始面臨諸多困境與挑戰。

從下圖中可以看到，2000年到2010年的十年時間，江蘇的大城市、特大城市人口占比快速增長，但小城市和其他鄉鎮的人口占比大幅下降。同時，在撤縣設區、撤鄉並鎮中小城鎮的數量基本上削減了一半。這一劇烈的城鎮化程序與80年代“自下而上”的城鎮化程序共同塑造了今天江蘇的城鎮化格局以及小城鎮狀況。

江蘇省不同等級城鎮的人口比重變動（2000，2010）

1983年以來江蘇省各級行政單位變化情況

· 鄉村振興，特色田園，新經濟

黨的十八大以來，隨著鄉村振興戰略的推進，江蘇在村莊環境整治和特色田園鄉村建設等方面開展了大量工作，顯著地改善了鄉村地區的人居環境，激發了鄉村活力。與此同時，電子商務推動的新自下而上城鎮化程序浮現。

縱觀新世紀以來的城鎮化程序，江蘇對城市和鄉村的關注遠大於對小城鎮的關注，城鎮化發展不平衡不充分的一個重要體現可能就在於小城鎮發展的相對滯後。

二、江蘇城鎮化的總體特徵是什麼？

· 省域人口與城鎮化特徵

第一，江蘇省人口總量大、城鎮化率高。超過90%的區縣常住人口規模超50萬人，達到了中等城市的規模；31個區縣人口超100萬，達到Ⅱ型大城市規模；超百萬人口規模的區縣（市）主要分佈在省域南部和北部區域。

據七普資料，江蘇大部分地區城鎮化率已超過50%，低於50%的區域非常少，這在全國是非常高的水平。右圖中冷色調的區域是城鎮化率低於全省平均水平的區縣市。

第二，南北增長差異顯著，中部人口加速流失。以區縣為單位，人口發展格局呈現“南北增長，中部凹陷”的空間特徵。對比六普和七普的人口增幅可以看到，蘇南和東隴海沿線地區人口呈現增長態勢，蘇北、蘇中的大部分割槽縣市人口都是流失狀態，人口增長主要集中在三大都市圈，這就是當前江蘇城鎮化的基本格局。

江蘇省六七普人口增幅變化圖

進一步分析六普到七普的常住人口與戶籍人口比值，可以清晰地看到省域長江以北區域人口流失情況進一步加劇。對比下圖中六普與七普常住與戶籍人口比值可以看到，常住人口與戶籍人口的差值在進一步擴大，尤其蘇中和蘇北的大部分地區，常住人口不及戶籍人口80%的區縣市進一步增多。

第三，中心城市集聚能力強，都市區化趨勢顯現。南京、蘇錫常、徐州三大都市圈中心城市人口明顯增長，三大都市圈外的中心城市集聚能力也進一步增強。在省域總人口增量並不大的情況下，隨著人口向三大都市圈的集聚，意味著都市圈以外地區人口在快速流失。

· 省域經濟與城鎮化關係

第一，人口增長與經濟發展顯著正相關。常住人口與二產發展的相關性更顯著，二產發展對於勞動力的需求和吸引力較高，因此對人口增長的影響更強。

2019年江蘇省各區縣三次產業地均產值分佈

第二，城鎮化率與經濟發展相關性不顯著。雖然城鎮化率與二、三產產值正相關，但相關性並不顯著，尤其第二產業。這有兩種情況，一種是縣域二產不強但城鎮化率較高，一種是縣域二產人口沒有進入城鎮。

三、江蘇小城鎮究竟發生著什麼？

在此次調研中，我們在省域範圍內相對均衡地選擇南京市、常州市、高郵市、鹽城市大豐區、睢寧縣等五個市縣區的鄉鎮。調查鄉鎮街共計61個，其中重點鎮17個，特色鎮11個，一般鎮29個，街道4個。

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小城鎮人口發展特徵與趨勢

· 不同區域小城鎮人口發展特徵與趨勢

一是，江蘇小城鎮人口規模總體不大。雖然95%的小城鎮人口規模超2萬，但平均人口規模僅有4。6萬人。

二是，十年間小城鎮的人口收縮更為明顯。80%以上的小城鎮人口收縮，其中約一半的小城鎮人口減幅超20%。人口增長的小城鎮主要集中在三大都市圈的人口持續增長的區縣內。

三是，人口向鎮區集聚不顯著。接近70%的小城鎮的建成區常住人口增長，但超過80%的小城鎮鎮區人口增幅低於10%。

總體上，人口收縮是在小城鎮或者鎮村地區的一個主體特徵。在這個過程中，大部分的收縮人口並沒有去到就近的小城鎮，而是去到了更高層級的城市。

· 不同型別小城鎮人口發展特徵與趨勢

在調查過程中我們區分了重點鎮、特色鎮、一般鎮，透過對比發現，在人口規模方面，重點鎮和特色鎮高於一般鎮，但差距並不顯著。此外在十年間，也就是六普到七普之間，不同型別小城鎮的人口發展並未呈現出明顯的差別，重點鎮、特色鎮和一般鎮的政策實施績效不顯著。也就是說，過去的政策與現在小城鎮發展的內在規律和趨勢並不吻合。

不同型別小城鎮七普人口數

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小城鎮經濟發展特徵與趨勢

一，不同區域小城鎮經濟發展特徵與趨勢。蘇南及沿江地區小城鎮二、三產業基礎雄厚、實力較強，東隴海沿線地區小城鎮依託網際網路新經濟成為新發展亮點，透過淘寶鎮和淘寶村的核密度分析可以看得非常清楚；省域廣大中、北部地區小城鎮經濟總量較小，第一產業更具優勢，農業現代化水平穩步提高；處於發育較為成熟的都市區影響範圍的小城鎮，日益成為都市功能的重要組成部分，第三產業佔比較高。

江蘇省2020年淘寶鎮

核密度分佈圖

江蘇省2020年淘寶村

核密度分佈圖

二，不同型別小城鎮經濟發展特徵與趨勢。重點鎮第二產業突出，特色鎮第三產業發展比較顯著，一般鎮總體發展較弱。重點鎮、特色鎮的發展績效並不顯著，一般鎮的經濟發展也不乏亮點。這提醒我們需要對過去的政策和小城鎮發展的規律做進一步的評估。

調研小城鎮2019年三產產值（圖左）；調研小城鎮三次產業產值年均增長率（圖右）

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小城鎮公共服務發展特徵與趨勢

對小城鎮的公共服務進行大量調研發現，一是，在中、小學生生源方面，小城鎮具有與區縣人口外流相同的馬太效應；二是，小城鎮中、小學生職工比基本滿足國家規定標準，但教育資源與區域發展不匹配；三是，重點鎮、特色鎮和一般鎮小學和初中生數量並無明顯差異，但重點鎮初中生源流失嚴重。

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小城鎮人居環境發展特徵與趨勢

一是，省域南部地區小城鎮建設城市化、土地利用集約化、工業企業園區化。二是，省域中部和北部地區小城鎮保持低密度人居環境，部分小城鎮人居環境仍需提升。三是，重點鎮往往具有政策的傾斜，投入補貼高，經濟發展支援大，人居環境建設品質較高。

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小城鎮發展特徵與趨勢總結

一是，小城鎮人口收縮是主旋律，人口結構的變化是更大的挑戰。這個收縮主要體現在總人口，鄉村人口進入城市，或者說進入更高層級的城市，不再回鄉。同時，小城鎮的建成區人口增長緩慢且有限。也就是說，江蘇小城鎮在過去十到二十年發展過程中，鎮區並不是一個非常有吸引力的人口承載的空間。

新世紀以來江蘇的城鎮化戰略與三大都市圈建設成效顯著，人口向都市圈、中心城市集聚的特徵非常明顯，三大都市圈以外地區的人口收縮的趨勢已經形成。收縮本是一個客觀趨勢，隨著城鎮化的發展必然會產生人口集聚和收縮。問題不在收縮，而在於收縮後的城鄉人口結構。隨著大量青壯勞動力進入城鎮，大部分處於收縮狀態的小城鎮，都面臨著嚴重的老齡化問題。下圖中顯示，調研的57個小城鎮中，大部分小城鎮的老齡化程度已超過深度老齡化標準，半數以上高於江蘇平均老齡化程度，有些小城鎮的老齡化程度甚至達到40%，這成為一個嚴重的結構問題。

二是，產業多元化趨勢初現。一方面，在臨近都市區、都市圈的小城鎮，普遍承接大中城市的產業轉移。同時隨著網際網路新經濟的興起，以及農業現代化的程度不斷提高，江蘇“自下而上”的經濟發展在村鎮層面非常具有活力。例如，溧陽的無人機小鎮，睢寧縣的板材傢俱電商產業叢集，以及蘇南地區的特色鄉村民宿等休閒度假產業等。

三是，特定政策績效不顯。重點鎮、特色鎮缺乏實質性的政策支援。“重點鎮”會有一定數量的資金支援，但通常都沒有根據重點鎮發展的規模和特徵給予發展管理許可權上的匹配。此外，小城鎮在鄉村振興中未發揮顯著的銜接城鄉和綜合服務作用。孤島式的鄉村旅遊專案開發，高度依賴於財政資金和政策支援，容易面臨後勁不足、不可持續發展的困境。

四是，公共服務達量不達質。小城鎮公共服務設施基本達到國家規定標準，但使用效率與服務水平與區域發展尚不匹配。此外，小城鎮硬體達標，但軟體與縣、市差距較大，城鄉基本公共服務均等化發展的目標遠未實現。

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小城鎮發展與治理經驗

第一，城鎮化格局與小城鎮發展。省域城鎮化格局日益清晰，小城鎮的進一步發展必須從城鎮化格局出發，明確定位、制定發展戰略。省域城鎮化格局圍繞三大都市圈基本可以劃分為三個層次，三大都市圈內的都市區範圍、三大都市圈的範圍、三大都市圈外的地域。都市圈內基本為人口增長地域，都市圈外基本為人口收縮地域，都市圈內的都市區範圍為功能高度一體化的區域。

在江蘇以都市圈為城鎮化主要載體的發展格局下，小城鎮的發展應更加重視小城鎮所在的地理空間區位、與中心城市之間的關係，尤其是與大中城市、特大城市之間的關係，不同的區位決定了小城鎮未來不同的產業選擇和發展道路。

第二，鄉村振興與小城鎮的綜合價值。在鄉村振興過程中，我們應充分重視小城鎮的綜合價值。七普江蘇省城鎮化率為73。44%，仍有2251萬人居住在鄉村。按目前人口基數計算，江蘇省城鎮化率即使達到85%，仍有1000多萬人居住在鄉村，如何服務這1000萬人口，實現共同富裕的目的，小城鎮必須發揮重要作用。隨著鄉村振興戰略的實施以及區域可達性的大幅提升，小城鎮的綜合資源價值日益凸顯。

主要體現在四個方面：一是，小城鎮土地資源價值日益凸顯，將成為大城市的產業轉移地，小微、創新企業的孵化高地；二是，小城鎮生態資源價值日益凸顯，挖掘鄉村生態資源，盤活鄉村資產，引導城市資本下鄉，促進城鄉交流；三是，小城鎮農業資源價值日益凸顯，是現代化、都市化農業，特色田園，美麗鄉村的建設基礎；四是，小城鎮特色文化資源價值日益凸顯，例如傳統歷史文化、紅色文化等。

第三，行政區劃和小城鎮空間治理。一是，謹慎進行。小城鎮的產業集聚與人口吸引能力通常有限，“撤鄉並鎮”工作必須審慎研究撤併方案，必須在遵循經濟發展和空間建設規律的基礎上進行被撤併鎮的篩選和中心鎮區的選址。考慮撤併的必要性，在充分尊重地方政府、企業、居民的意願，順應市場經濟發展趨勢的基礎上進行“強帶弱”組合的選擇，不搞一刀切，不為撤併而撤併。綜合分析研究中心鎮區的選擇，充分依託經濟強鎮進行規劃佈局，集中、集約地進行新鎮區建設，有效實現推動城鎮化、做大做強做優中心鎮的目標。二是，彈性推進，除了“撤鄉並鎮”這樣的剛性調整，可以考慮成立政策區等多種區域治理方式，推動要素資源的合理配置。三是，充分考慮公平和可獲得性，小城鎮作為城鄉之間的銜接樞紐，不僅是鄉村經濟的重要載體和集聚地，更是鄉村公共服務的中心，因此“撤鄉並鎮”不能僅僅考慮做強、做大經濟總量的目標，必須考慮做全、做優基本公共服務的目標，否則行政區劃調整帶來的社會問題、民生問題將大大削弱調整的積極效應。

四、江蘇小城鎮下一步怎麼辦？

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實施小城鎮復興戰略

一是，城鎮化下半程的發展必然要從量到質。收縮不是潰敗，我們需要改變既有觀念。收縮後的空間應該同樣是高品質的精緻空間，甚至留下的是更高品質的生態和農業發展的空間，而留在這個空間的人群應當與那些進城的人群享受基本均等的公共服務，否則就會導致城鄉間依然出現質量的差別，形成帶有歧視性的分割。

二是，健康的生態系統都是多元多樣的。小城鎮復興不是數量問題，而是結構問題。如何進一步提高小城鎮的吸引力，讓小城鎮的文化活力和經濟活力重現，這才是我們目前面臨的最大挑戰。

三是，移動網際網路時代人的高頻流動使得城鎮化變得更加動態，模式不再單一。移動網際網路的發展使江蘇這樣一個以平原為主的省份的勞動力高頻流動非常普遍。我們所討論的城鎮化問題，其實早已是一個動態的問題。城鎮化應該是一個整體觀念上的、生活水平上的城鎮化或是現代化的狀態，而不是再去看有多少人在城市，多少人在鄉村。城市和鄉村沒有好壞之分，只是兩種不同的居住選擇。

· 從鄉村振興角度重視小城鎮價值

小城鎮的重要價值是社會價值。小城鎮是鄉村公共服務的中心，是協調城鄉關係，改善城鄉二元結構，提供城鎮化多元落腳空間的重要載體。鄉村振興、鄉村建設需要和小城鎮發展融為一體。小城鎮可以成為鄉村振興的附著點，並在城鄉融合關係中扮演更重要的角色。

在很多美麗鄉村建設過程中脫離了小城鎮這一公共服務的載體，這樣的鄉村振興是不可持續的。如果缺乏小城鎮的服務功能，以及其在城鄉融合過程中扮演的重要轉換功能，鄉村其實面臨著很大的挑戰，例如很多淘寶村的消失就是因為無法再提供更好的公共服務，這是我們已經觀察到的現象。

· 從城鄉融合角度釋放小城鎮活力

小城鎮是中小企業的孵化空間。特別是新經濟快速發展下，傳統蘇南模式的小企業會迎來新的發展高潮。

此外，小城鎮是特色產業的承載空間。小城鎮處在“鄉之頭，城之尾”，既有鄉村良好的生態和生產空間基底，也具有城市成熟的公服設施，因此小城鎮發展不一定要以城市GDP發展的指揮棒來考察小城鎮發展績效。

· 從城市區域角度確定小城鎮定位

作為城鄉融合的節點和樞紐，“等級+網路”的特徵決定了小城鎮的發展很大程度上取決於其與核心城市的關係。基於都市區型、都市圈型和都市圈外三類小城鎮的發展定位，重新審視小城鎮的綜合價值，將為新型城鎮化和新一輪經濟發展創造更多可能。

都市區型小城鎮基本位於中心城市日常通勤範圍，小城鎮的功能與中心城區關係密切，一定程度上這類小城鎮就是中心城市的特定功能節點。都市圈型小城鎮與中心城市的距離相對較遠，擁有相對獨立、完整的城鎮職能，發展依然圍繞中心城市的需求。都市圈外小城鎮發展條件相對較弱，應更多根據自身資源稟賦條件發展，最主要扮演廣大鄉村地域公共服務中心的職能。

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構建適應收縮的城鄉格局

一是，推動片區發展格局，促進小城鎮協調分工。進一步深化片區化空間治理政策，圍繞片區主導特色，推動片區內小城鎮分工協作。

二是，加快特色產業發展，進一步集聚城鎮人口。小城鎮在特色產業和現代農業發展方面具有天然優勢，將鎮區作為落實鄉村振興戰略的重要支點，適度推進農民集中居住。

三是，做強做優片區中心，均等化公共服務供給。小城鎮是鄉村公共服務的中心，完善小城鎮公共服務功能是推動全面鄉村振興的重點。結合“中心城+片區中心”的“1+N”綜合中心體系，構建城市型和城鎮型兩級公共服務體系。

縣域“中心城+片區中心”的“1+N”綜合中心體系示意圖

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鼓勵差異化小城鎮發展政策

一是，鼓勵片區聯動發展，以小城市標準發展片區中心鎮。結合“中心城+片區中心”的綜合中心體系，選擇發展較好的小城鎮，給予一定的資金和政策上的傾斜，使其成為具有較強就業供給和公共服務能力的片區中心。鼓勵片區中心鎮積極聯動片區內其他小城鎮，形成良好分工協作格局。

二是，鼓勵特色精緻發展，依託獨特資源發展非片區中心鎮。鼓勵具有特色資源的小城鎮圍繞特色精緻發展，以多種考核形式考察小城鎮發展績效。對於特色產業良好的非片區中心鎮，包括部分被撤併鄉鎮，應依據具體情況給予一定的相關配套和政策傾斜，鼓勵其保持特色、精緻發展。

三是，鼓勵精明收縮發展，以城市化社群標準建設被撤併鎮。大部分被撤併鄉鎮，鼓勵其精明收縮。根據人口而非行政級別配置基本公共服務設施，鎮區以城市化社群標準進行公共服務、基礎設施和生態環境建設。依據人口收縮趨勢減小服務規模、調整服務內容，但絕不降低服務供給品質。

報告整理：馬詩瑤

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原標題：《直面收縮的挑戰——新時期江蘇小城鎮發展趨勢與規劃應對》