陳緒光，山東省德州市德城區人民法院審判委員會委員、行政審判庭庭長、一級法官。

王怡斐，山東省德州市德城區人民法院行政審判庭四級法官助理。

基本案情

2019年2月15日原告遞交《拆遷申請書》，表示認可某區房屋拆遷補償安置政策，自願配合做好房屋測量、拆遷等各項工作。被告內設拆遷安置辦公室釋出房屋徵收補償方案，2019年6月3日原告與該拆遷安置辦公室簽訂《房屋徵收補償安置協議書》，後原告自行將其房屋拆除完畢。2019年6月27日原告同村村民向其所在的縣級人民政府申請公開涉案村莊徵收的相關呈報、審批、批准等檔案。2019年7月19日該縣級人民政府回覆，尚未對原告所在村莊集體建設用地實施徵收。原告認為被告未經批准實施徵收行為，其行政行為沒有法律依據，且根據《中華人民共和國土地管理法》的規定，被告不具有主體資格，雙方簽訂的《房屋徵收補償安置協議書》系屬無效協議，請求確認該協議無效。被告認為其行政行為不具有《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條規定的無效情形，且該協議系原告自願簽訂，屬於協議拆遷，並非強制拆遷，不應當被確認為無效。

案件焦點

案涉房屋徵收補償安置協議是否應當被確認無效。

法院裁判要旨

德州市德城區人民法院經審理認為：行政協議兼具行政性與合同性特點，對涉案房屋徵收補償安置協議的審查，既要適用行政法律規範，也要適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規定的民事法律規範。首先，被告是由省級人民政府批准設立的，具備行政主體資格。涉案《房屋徵收補償安置協議書》與房屋徵收補償方案雖冠以“徵收”二字，但是目前在法律程式設計上並不存在獨立的徵收集體土地上房屋的環節，通常是在徵收集體土地的過程中將房屋納入地上附著物補償範圍。實際上，涉案房屋的集體土地使用權，在簽訂涉案協議後仍屬於原告所在村集體所有，並未轉變為國家所有。另外，一些村居的改造並不必然以徵收集體土地為前提，根據現行《中華人民共和國土地管理法》有關宅基地、集體經營性建設用地的相關規定，對集體土地領域的管理具有靈活、多元的特點。如果不改變土地所有權的性質，地方政府和有關部門在尊重村民意願的前提下，以提高村民居住環境、建設社會主義新農村為目的，對村居建設改造方面，依法具有一定的自主管理權。涉案房屋徵收補償安置協議，其本質上還是屬於自願動遷協議，區別於具有強制性的國有土地上房屋徵收和對集體土地進行的徵收。因此，該房屋徵收補償安置協議不存在重大且明顯違法情形。其次，關於涉案房屋徵收補償安置協議是否存在民事法律規範上規定的無效情形。本案中原告在與被告簽訂涉案房屋徵收補償安置協議前簽署拆遷申請書，認可房屋拆遷補償安置政策，自願積極配合相關部門做好房屋測量、拆遷等各項工作，並與被告簽訂房屋徵收補償安置協議，該協議是原、被告協商一致的結果，能夠體現雙方真實意思表示，不存在被告以欺詐、脅迫等手段逼迫原告違反意志簽訂涉案協議的情形。再者，行政協議是當事人要求行政機關履行法定職責的依據，在原告房屋系屬自行拆除的情況下，原告尚須以此為依據要求被告承擔該協議中所約定的給付臨時安置補助費、搬遷費等涉及原告自身生活所需的費用及後續的安置事宜，若貿然確認涉案房屋徵收補償安置協議無效，將無益於原告合法權益的維護。且房屋徵收補償方案中徵收範圍涉及六個村莊，牽涉範圍甚廣，人數眾多，影響重大，若輕易否定涉案協議的效力勢必影響公共利益。因此，原告訴請確認涉案房屋徵收補償安置協議無效的請求不能成立。綜上，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回原告的訴訟請求。原告上訴後，山東省德州市中級人民法院經審理認為：對行政協議效力的審查，要在依法行政原則與保護相對人信賴利益、誠實信用、意思自治等基本原則之間進行利益衡量，只有在行政協議存在重大明顯違法、違反法律規定的強制性規定，損害國家利益、公共利益及他人合法權益時，才能確認無效，否則應當認可行政協議的效力。動輒將雙方經磋商達成合意的行政協議退回原點，既阻礙行政協議功能的發揮，也有悖於行政協議訂立目的的實現。據此，判決駁回上訴，維持原判。

法官後語

本案原告主張涉案補償安置協議無效主要建立在被告發布的房屋徵收補償方案，及與其簽訂的《房屋徵收補償安置協議書》均冠以“徵收”之名，而實際上被告並無《中華人民共和國土地管理法》上徵收土地的職權，且涉案土地也並未進行徵收，由此原告認定被告超越法定職權且存在欺詐行為。該案系屬行政協議案件，行政協議同時兼具行政性與協議性雙重屬性，審理本案需要同時考慮上述兩方面的因素，即《中華人民共和國行政訴訟法》第75條及案件審判時尚在適用的《中華人民共和國合同法》第52條的規定。

《中華人民共和國行政訴訟法》第75條規定了實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形，可以確認無效。《中華人民共和國合同法》第52條規定了合同無效的情形，現已為《中華人民共和國民法典》第144條、第146條第1款、第153條、第154條所取代，欺詐、脅迫及以合法形式掩蓋非法目的不再是導致合同無效的事由。具體到本案，首先，根據土地管理法相關法律法規的規定，若該案中的徵收是“真正”意義上的徵收，被告不僅存在超越由“縣級以上地方人民政府予以公告並組織實施”的法定職權，且亦未經土地現狀調查、社會穩定風險評估、公告、聽取意見等一系列法定程式，涉案補償協議不符合上述規定，但並未達到重大且明顯違法的程度，其符合《中華人民共和國行政訴訟法》第70條規定的被判決撤銷的情形，這與原告的訴求顯然不符。其次，從原告提交的拆遷申請，被告發布的房屋徵收補償方案、雙方簽訂的《房屋徵收補償安置協議書》，到涉案集體土地實際並未徵收的事實，再到被告承認“徵收”二字是其錯用，都可以看出，被告並沒有對原告等村民的房屋、土地進行徵收的意圖及實際行為。那麼是否僅因“徵收”二字即將被告涉及6個村莊的拆遷改造專案推倒重來，成為本案審理的一個難點。我們來看雙方簽訂的《房屋徵收補償安置協議書》，拋棄目前法律並未明確如何就集體土地上的房屋單獨進行徵收這點不論，以國有土地上的房屋徵收為例，市、縣人民政府作出徵收決定後，房屋徵收部門就補償方式、補償金額等問題與被徵收人簽訂徵收補償協議，達不成補償協議的，報請有關部門同意後作出補償決定，這是帶有強制性色彩的。而本案中，從原告事先提交拆遷申請的行為，及被告發布的徵收補償方案，雙方簽訂的徵收補償安置協議均無法看出帶有行政徵收的強制性意味，因此，從本質上來講，該協議是一份自願動遷協議。被告在涉案補償安置協議的簽訂中確實存在過錯，其錯誤理解了行政徵收的概念，將原本應該是協議拆遷的建設專案錯誤的表述為房屋徵收專案，但考慮到被告主觀上並沒有欺詐的意圖，客觀上雖然表現出“虛假徵收”的表象，但並沒有實際採取類似行政徵收強制性的措施、行為，同時涉案房屋系原告申請拆遷在先，並自行拆除且已拆除完畢，若該協議被確認無效，在現行國家賠償直接損失賠償原則下，原告權益如何最大化保護的問題，再加之涉案專案涉及6個村莊，其範圍之廣、人數之多確認無效可能影響公共利益等諸多因素之下，合議庭最終認為，不宜僅因該協議被錯誤的冠以“徵收”之名即被確認無效。

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原標題：《以“房屋徵收”為名的集體土地上房屋拆遷補償安置協議可否直接認定無效？》