學習貫徹黨的二十大精神·學思踐悟

黨的二十大報告提出推動綠色發展，促進人與自然和諧共生，強調堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，加快實施重要生態系統保護和修復重大工程等要求。這也是土地綜合整治的根本遵循，要求從最佳化國土空間佈局的高度，堅持系統觀念，體現“統一保護修復”的綜合治理，統籌高質量發展和高水平安全，為促進人與自然和諧共生夯實基礎。

以系統觀念推進全域土地綜合整治

靳相木

黨的二十大報告指出，中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化。我們要推進美麗中國建設，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理。相對於城鎮化地區，農村地區是山水林田湖草沙生態系統的主要空間載體。進入新時代，我國農村地區人地關係發生了深刻變化，常住人口出現了大幅減少，與此同時建設用地卻不降反增。農村建設用地無序增長，對維護城鄉“人—自然—社會”複合生態系統平衡提出了挑戰。在此背景下，開展全域土地綜合整治，推動農村建設空間精明收縮，對形成節約資源和保護生態的農村空間格局至關重要。

尊重全域土地綜合整治的規律

與高標準農田建設、旱地改水田、墾造耕地、農村建設用地復墾等單體土地整治專案相比，全域土地綜合整治有其自身的規律。

全域土地綜合整治的整治要素具有全域性，強調整體推進、一體化保護和系統治理。即以相對完整的自然地理單元為基礎，結合行政區域劃分，整體推進全域農用地和建設用地整理，以及推動山水林田湖草沙一體化保護與系統治理修復，對農業空間、生態空間和建設空間佈局進行調整和最佳化。

全域土地綜合整治的整治專案具有整體性，尊重生態的原真性和完整性。也就是將整治單元內不同型別的土地整治專案整合為一體，統籌實施。子專案不再是孤立的整治專案，而是在方案設計及實施上具有關聯性、協同性和耦合性。

全域土地綜合整治的整治動力具有經濟性，從整體上看整治相關參與方在經濟上是划算的。例如，遵循“兩山”理念，將農村建設用地復墾指標的有償調劑使用，作為生態保護補償制度建設的關鍵抓手，以市場機制引入社會資本，讓農民從生態產品價值實現中獲益。與此同時，透過農村建設空間佈局最佳化，直接提升農民的宅基地和住房的資產價值。

全域土地綜合整治的整治目標具有全面性，以提升“人—自然—社會”複合生態系統的功能為總體目標。整治直面農村空間佈局無序、生態系統退化等突出問題，著力推動農村建設空間精明收縮，改善農村人居環境，促進耕地和永久基本農田保護，助力城鄉融合發展、鄉村振興和共同富裕。

全域土地綜合整治的整治主體具有自治性，以農民為主體且須尊重農民意願。凡涉及農民切身利益的整治專案必須堅持自願原則，充分保障農民權益，不能以“少數服從多數”等方式強制或變相強制農民退出宅基地等。

以系統觀念打通“最後一公里”

全域土地綜合整治要堅持系統觀念，從生態系統整體性出發，推進山水林田湖草沙一體化保護和修復。然而，在一些地方實踐中，很多地區的全域土地綜合整治工程子專案與單體同類土地整治專案，在立項、驗收和監管上仍按同樣的流程和標準執行，導致子專案各自為戰，事實上無法維護綜合整治的全域性、整體性。因此，亟待研究制定全域土地綜合整治子專案的立項、驗收及監管規則，將其與單體同類土地整治專案加以區分，突出全域土地綜合整治的系統性。

全域土地綜合整治必須協調好政府主導與農民主體的關係。一方面，農民是全域土地綜合整治的最終受益者，也是鄉村振興戰略的主體。只有依靠農民，為農民參與提供有效途徑，才能真正實現鄉村振興。另一方面，全域土地綜合整治無法由市場機制自行啟動，有為政府的積極介入對全域土地綜合整治來說不可或缺。目前，國家層面已出臺了一系列關於支援全域土地綜合整治的政策，其頂層設計已相對成熟。但在基層實施路徑和具體操作上，仍需堅持系統觀念，透過政策整合創新，打通全域土地綜合整治“最後一公里”。

其中，全域土地綜合整治不可避免涉及農民宅基地位置的變化。按現行《土地管理法》“一戶一宅、無償無期”的規定，宅基地農戶資格權通常被認為是集體成員以戶為單位向本集體經濟組織申請宅基地建房的權利。全域土地綜合整治中涉及農民住房跨村安置，經常會面臨宅基地資格權跨村落地難題。筆者建議，全域土地綜合整治與宅基地“三權”分置改革可疊加推動，探索實行宅基地農戶資格權有償跨村落地政策。

此外，零散、低效的農村建設用地復墾指標的掛鉤置換使用，是引導社會資本參與全域土地綜合整治的重要媒介，也是全域土地綜合整治的經濟動力和引擎。筆者建議圍繞農村現狀建設用地認定、立項審批、驗收、復墾指標核定、掛鉤使用等環節，進一步探索完善城鄉建設用地增減掛鉤政策。對全域土地綜合整治工程涉及農民安置房建設的增減掛鉤實施方案的審批，可按拆舊區建新區整體審批的方式元件報批。拆舊區和建新區相差的水田數量和產能，允許待全域土地綜合整治工程其他子專案驗收後產出的水田數量和土地產能指標予以彌補。

（作者單位：浙江大學土地與國家發展研究院）